III SA/Wa 2838/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nienależnie pobranego świadczenia oraz odmowy rozłożenia na raty zadłużenia 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 25 maja 2005 r. J.S. , powoływana dalej jako "Skarżąca", wystąpiła o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia w postaci renty inwalidzkiej rolniczej oraz o umorzenie odsetek od tego świadczenia. Prośbę uzasadniała trudną sytuacją materialną, złym stanem zdrowia i koniecznością ponoszenia z tego powodu kosztów wizyt lekarskich i leków. Do końca marca 2005 r. pobierała rentę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powoływanego dalej jako "ZUS", w wysokości 433 zł (brutto), a obecnie oczekuje na decyzję ZUS w K. o przyznaniu renty. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr[...] , Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, powoływany dalej jako "Prezes Kasy", na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.u.s.r.", odmówił umorzenia odsetek w kwocie 1.857,39 zł od nienależnie pobranego świadczenia oraz odmówił rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 5.453,09 zł. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż Skarżąca nie jest pozbawiona środków do utrzymania, gdyż pobiera rentę inwalidzką z ZUS i posiada gospodarstwo rolne o pow. 4,06 ha. Wizytacja tego gospodarstwa pozwoliła ustalić, że nie ma przesłanek mających wpływ na umorzenie odsetek i zawarcie układu ratalnego. Układ taki zawarty ze Skarżącą w marcu 2003 r. został unieważniony, gdyż nie dokonała ona żadnej wpłaty. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2005 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podtrzymała argumenty o swojej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, zwracając uwagę na otrzymywanie renty w najniższej wysokości, tj. około 380 zł (netto). Ma na utrzymaniu troje dzieci, a gospodarstwo rolne jest dorobkiem jej rodziców. Kwestionuje stwierdzenie, iż nie dokonywała wpłat. Podnosi, że od lutego 2004 r. z jej renty potrącane jest każdego miesiąca 108 zł. Skarżąca przedstawia także szczegółowo okoliczności, które w jej ocenie doprowadziły do nienależnego pobrania ww. świadczenia. Argumentuje, że została wprowadzona w błąd przez pracowników Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, którzy poinformowali ją, że rencista pobierający rentę okresową może podjąć pracę zarobkową. Zatem pracownicy ci, a nie Skarżąca, powinni ponieść stosowną odpowiedzialność. Rozpatrując ww. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr jw., Prezes Kasy decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływany dalej jako "k.p.a." i art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. postanowił "odmówić umorzenia odsetek od nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 1.857,39 zł oraz odmówić rozłożenia na raty zadłużenia w kwocie 5.453,09 zł". W bardzo lakonicznym uzasadnieniu stwierdził jedynie, że ponowna analiza dokumentacji wskazuje, iż sytuacja materialna Skarżącej pozwala na uregulowanie należności wobec Kasy. Zastosowana zaś ulga w postaci układu ratalnego (układu z marca 2003 r. - przyp. Sądu) z uwagi na brak wpłat została unieważniona. Na powyższą decyzję Prezesa Kasy Skarżąca pismem z dnia 20 września 2005 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o "pomoc w rozstrzygnięciu sporu z KRUS w O. (...)", przedstawiając prezentowane we wcześniejszym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, które doprowadziły do nienależnego pobrania ww. świadczenia (udzielenie jej błędnej informacji przez pracowników Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w S.), a także powody, które niejako wymusiły na Skarżącej podjęcie pracy w ZPChr "R." Sp. z o.o. Dodała, że cały lipiec 2005 r. przebywała w szpitalu w związku z problemami zdrowotnymi. Zwraca też uwagę, iż w zaskarżonej decyzji Prezes Kasy w ogóle nie ustosunkował się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze ponownie przytacza twierdzenia w nim zawarte. Skarżąca uważa, iż Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w O. niesłusznie domaga się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami, a powinna wręcz zwrócić bezzasadnie potrącane od 1,5 roku comiesięczne kwoty w wysokość 108 zł. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie, przedstawiając ustalenia faktyczne jakie zostały dokonane w toku prowadzonego postępowania, a dotyczące sytuacji materialnej i rodzinnej Skarżącej. Wskazuje również, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezes Kasy utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Granice niniejszej sprawy nakreśliła Skarżąca we wniosku z dnia 25 maja 2005 r. wszczynającym postępowanie w przedmiocie rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia w postaci renty inwalidzkiej rolniczej oraz umorzenia odsetek od tego świadczenia. Zatem w tej sprawie nie może być w ogóle rozpatrywana kwestia zasadności domagania się przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zwrotu uprzednio pobranej renty inwalidzkiej, tudzież okoliczności, które doprowadziły do nienależnego jej pobrania i które miały wpływ na podjęcie przez Skarżącą zatrudnienia w ZPChr "R." Sp. zo.o. Ta bowiem sprawa została rozstrzygnięta zupełnie inną decyzją Prezesa Kasy z dnia [...] stycznia 2003 r., nr[...], wydaną w przedmiocie żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń emerytalno-rentowych, od której Skarżąca mogła się odwołać, zgodnie z pouczeniem w niej zawartym, do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K.. Jeśli zatem wniosek zawarty w skardze z dnia 20 września 2005 r. odnośnie "pomocy w rozstrzygnięciu sporu z KRUS w O." Skarżąca odnosi do sprawy zasadności żądania zwrotu pobranego świadczenia, to Sąd musi stwierdzić iż w tym przedmiocie nie jest władny do rozstrzygania, gdyż takie żądanie wykracza poza ramy niniejszego postępowania, które dotyczy tylko i wyłącznie kontroli decyzji Prezesa Kasy wydanych w przedmiocie rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia w postaci renty inwalidzkiej rolniczej oraz umorzenia odsetek od tego świadczenia. Trzymając się zatem granic niniejszej sprawy, Sąd wyjaśnia, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji (w niniejszej sprawie Prezes Kasy), co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia odsetek od nienależnie pobranego świadczenia, ani też do jego rozłożenia na raty. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr[...]. Nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Ta ostatnia sfera nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące dla spornego okresu przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należność Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całość lub części. Zgodnie z art. 18 pkt 1 u.u.s.r. świadczeniami z ubezpieczenia emerytalno-rentowego jest między innymi renta inwalidzka rolnicza (od dnia 2 maja 2004 r. - renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy). Natomiast zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń określają między innymi przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 98, poz. 887 ze zm.), przewidujące możliwość odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu ich płatności, a także rozłożenie na raty tych świadczeń. Z kolei według art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, w tym umarzania odsetek od tych świadczeń, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 k.p.a.), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z dnia 17.11.2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z dnia 27.11.2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760). Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się w całości z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygniecie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Podobne stanowisko zostało przedstawione w komentarzach do Ordynacji podatkowej na gruncie art. 233 tego aktu, który jest swego rodzaju odpowiednikiem art. 138 k.p.a. Autorzy komentarza stwierdzają, że art. 233 Ordynacji podatkowej zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 740). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Kasy z dnia [...] sierpnia 2005 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 zdanie drugie k.p.a.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Kasy w sentencji powyższej decyzji stwierdził: "Po rozpoznaniu (...) wniosku z dnia 10.08.2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego od decyzji z dnia 13.07.2005 r. (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy (...) Kodeks postępowania administracyjnego (...) i art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy (...) o ubezpieczeniu społecznym rolników (...) postanawiam odmówić umorzenia odsetek od nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 1.857,39 zł oraz odmówić rozłożenia na raty zadłużenia w kwocie 5.453,09 zł". Charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie budzi wątpliwości także poprzez fakt pouczenia zawartego w tej decyzji, w którym wskazano na możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skarga przysługuje po wyczerpaniu środków zaskarżenia (w tym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - § 2 tego artykułu). Przytoczona treść sentencji ww. decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Kasy powołał przy tym w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który ma zastosowanie w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji w całość lub w części. W takim przypadku Prezes Kasy miałby też możliwość orzekania co do istoty sprawy w zakresie objętym uchyleniem. W sentencji decyzji nie wskazano jednak, jaką część decyzji pierwszej instancji uchylono, ani też że ją uchylono w całości. Z kolei w odpowiedzi na skargę organ ten podaje, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. "utrzymał w mocy" swoją wcześniejszą decyzję. W tej sytuacji należy przyjąć, iż nie było zamiarem Prezesa Kasy uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. wydanej w pierwszej instancji, zwłaszcza, że rozstrzygnięcia obu decyzji brzmiały analogicznie. W konsekwencji Prezes Kasy nie mógł orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, gdyż w taki sposób orzekł już w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Sąd musi też podkreślić, iż wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę Prezes Kasy w rozstrzygnięciu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w ogóle nie wypowiedział się o "utrzymaniu w mocy" decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. - mimo, iż rozpatrywał pismo Skarżącej z dnia 10 sierpnia 2005 r. traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej tą wcześniejszą decyzją. W miejsce takiego rozstrzygnięcia wadliwie wprowadził orzeczenie bezpośrednio co do istoty sprawy, czyli rozstrzygnięcie takie, jakie mógł co do zasady wydać tylko organ w pierwszej instancji, a nie organ odwoławczy (organ działający z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) stosujący art. 138 § 1 k.p.a. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu - decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym (w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), Sąd zobligowany jest brać pod uwagę zakres (treść) władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które zostało wydane, a nie uwzględniać jakie rozstrzygnięcie w istocie zamierzano wydać. Innymi słowy decydującym w tej mierze jest to, o czym organ rozstrzygnął - jak ujął przedmiot swojego rozstrzygnięcia, a nie to, o czym zamierzał rozstrzygnąć, działając w błędnym przeświadczeniu że to uczynił. Reasumując, przytoczone okoliczności wskazują, że Prezes Kasy formułując sentencję zaskarżonej decyzji zachował się tak, jakby orzekał po raz pierwszy w sprawie. Nie wypowiedział się co do "losów" decyzji wydanej w pierwszej instancji - ani jej nie utrzymał w mocy (chociaż tak twierdzi w odpowiedzi na skargę), ani też jej nie uchylił, mimo iż podaje taką podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Tym samym rażąco naruszył art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a. Oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Powyższa wadliwość zaskarżonej decyzji, skutkująca stwierdzeniem jej nieważności, sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy, czyli zasadności odmowy umorzenia odsetek od nienależnie pobranego świadczenia oraz odmowy jego rozłożenia na raty w świetle argumentów Skarżącej dotyczących jej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Kasy nie oznacza więc, że wniosek Skarżącej uznano za zasadny. Kwestia ta, jak już wyżej wyjaśniono, stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Kasy. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, stosowanych analogicznie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasady te wymagają nie tylko dokonania kontroli postępowania w pierwszej instancji i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącą okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do ponownej całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia w dopuszczalnym zakresie) i rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. Zasadny był bowiem zarzut skargi, iż w zaskarżonej decyzji Prezes Kasy w ogóle nie ustosunkował się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co więcej, zaprezentowane w decyzji uzasadnienie (jeśli w ogóle można mówić o jego istnieniu, przy tak zdawkowych stwierdzeniach, jakie się w nim znalazły) jest zaprzeczeniem nie tylko zasady przekonywania, ale także zasady działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, wyrażonej w art. 8 k.p.a. W zaskarżonej decyzji zabrakło również podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego w zakresie odmowy rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia. Tej podstawy nie można bowiem upatrywać ani w art. 41a ust. 1 pkt 2, który powołano w podstawie prawnej decyzji, ani też w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., jak wydaje się sugerować Prezes Kasy w odpowiedzi na skargę. Sąd wyjaśnia również, że przedstawienie w odpowiedzi na skargę ustaleń faktycznych, jakie zostały dokonane w toku prowadzonego postępowania, dotyczących sytuacji materialnej i rodzinnej Skarżącej, jako uczynione zbyt późno, nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Właściwym bowiem miejscem dla prezentacji tych ustaleń, mających znaczenie dla oceny działania organu jako zgodnego z prawem, jest uzasadnienie decyzji. Odpowiedź na skargę nie może zatem stanowić swoistego "uzupełnienia decyzji" w zakresie jej uzasadnienia faktycznego lub prawnego, a tym samym nie może konwalidować takich wadliwości zaskarżonej decyzji, które już w niej tkwią. Uchybienia w przedstawionym wyżej zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Ponadto, Sąd zwraca uwagę, iż niedopuszczalne i sprzeczne z wyżej wskazanymi zasadami rządzącymi postępowaniem odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) byłoby zawężanie zakresu takiego postępowania, wyłącznie do stwierdzenia, czy po wydaniu decyzji w pierwszej instancji wnioskodawca przedstawił nowe dowody, bądź czy powołał się na nowe okoliczności. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma bowiem obowiązek ponownie rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, bez względu na to, czy zakres tego materiału uległ zmianie na etapie postępowania toczącego się po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, czy też w tym względzie pozostał bez zmian. Przed wydaniem decyzji Prezes Kasy powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zakresie w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono, nie może być wykonana, postanowiono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.