III SA/Wa 284/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka, Sędziowie sędzia del. SO Agnieszka Baran (sprawozdawca), sędzia WSA Honorata Łopianowska, Protokolant starszy referent Michał Strzałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2019 zł (słownie: dwa tysiące dziewiętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca" albo "spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] marca 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Prezydent W. (dalej także jako: "organ pierwszej instancji") wszczął z urzędu postępowanie wobec skarżącej w sprawie określenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] za okres od lipca 2013 r., z uwagi na niezłożenie w terminie deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie, decyzją z [...] marca 2018 r., Prezydent W. określił skarżącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] za okres od lipca 2013 r. do listopada 2016 r, w łącznej wysokości 5 466,00 zł. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wskazując, że nigdy nie była jedynym wynajmującym nieruchomości przy ul. [...]. Przez cały okres objęty postępowaniem jedynie wynajmowała nieruchomości położone na tej działce. Błędnym jest zatem ustalenie spółki jako jedynej strony odpowiedzialnej za uiszczanie opłat za wywóz odpadów, w sytuacji gdy pojemniki były napełniane również przez inne osoby wynajmujące i użytkujące nieruchomości położone przy ww. ulicy. Ponadto – wskazała skarżąca - zgodnie z umową, zorganizowaniem i kosztami wywozu odpadów z ww. nieruchomości był obciążony właściciel nieruchomości, a spółka miała co najwyżej uiszczać część opłat z tego tytułu w związku ze współwynajmowaniem nieruchomości. Skarżąca zarzuciła również, że nie ustalono w toku postępowania liczby budynków mieszkalnych na wspomnianej posesji. Nie dopuszczono również dowodu z przesłuchania właścicielki posesji. Spółka podniosła, że obowiązkiem uiszczenia opłat i zagwarantowania wywozu odpadów z posesji jest obciążony właściciel nieruchomości, zaś spółka nie była właścicielem a jedynie wynajmującym części jednego z kilku budynków. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako: "organ odwoławczy" albo "SKO") decyzją z [...] listopada 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zamieszkuje na nieruchomości i udostępnia ją w całości lub w części innemu podmiotowi na podstawie umowy najmu, to w odniesieniu do tej nieruchomości wskazać można dwa podmioty objęte definicją właściciela zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako: "ustawa"). Sytuacja, w której nieruchomość pozostaje w posiadaniu samoistnym lub zależnym, wobec czego ma i swojego właściciela i inny podmiot faktycznie władający nieruchomością powszechnie występuje w praktyce. W takich stanach faktycznych – w ocenie SKO - uznać należy, że ustawodawca w art. 2 ust. 2a ustawy wskazał, że obowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w tej ustawie jest podmiot faktycznie władający nieruchomością. Regulacja taka gwarantuje ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je wytwarza. Organ odwoławczy wskazał także, że z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że zgodnie z postanowieniami umowy najmu z [...] czerwca 2012 r. zawartej pomiędzy Z. K. a skarżącą, przedmiotem najmu był jednorodzinny budynek mieszkalny wraz z działką przy ul [...] w W. . Nieruchomość ta wynajmowana była w okresie objętym postępowaniem tj. od lipca 2013 r. w celu prowadzenia działalności gospodarczej i działalności oświatowej w zakresie prowadzenia przedszkola, szkoły, zespołu wychowania przedszkolnego, żłobka i działalności związanej z opieką nad dziećmi. Zdaniem SKO, z całą stanowczością należy stwierdzić, że skarżąca, jako najemca przedmiotowej nieruchomości, była jej właścicielem w rozumieniu ustawy zobowiązanym do wykonania obowiązków z niej wynikających, tj. złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wnoszenia tej opłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji postawiła następujące zarzuty: a) na czwartej stronie przywołanej decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. zamieszczony został tekst po łacinie "tempus regit actum", którego skarżąca nie rozumie, b) przed nowelizacją obowiązywała ustawa w oryginalnym brzmieniu i tylko ona może być podstawą wydania decyzji za okres, w którym obowiązywała. Jeśli zdaniem organu nowelizacja coś zmienia, to powinien decyzję wydać za dwa okresy oddzielnie, c) po nowelizacji ustawy można rozważyć obciążenie spółki A. częścią kosztów, ale nie całością z uwagi na fakt, iż śmieci były generowane przez wszystkich użytkowników nieruchomości, czyli: spółkę A., Z. K., ciocię ojca właścicielki nieruchomości zamieszkującą lokal mieszkalny przy garażu, jak również właścicielkę i jej rodziców J. K. i obie Panie K., którzy to intensywnie wykorzystywali garaż jako magazyn, korzystali również z posesji, generując śmieci. Spółka A. płaciła na bieżąco Z. K. swoją część za wywóz śmieci, d) nie ma znaczenia czy ktoś generuje śmieci, czy nie, pojemniki są podstawiane i opróżniane obligatoryjnie. Tłumaczenie Z. K., że jej ciocia mieszkająca w pomieszczeniu przy garażu nie generowała śmieci nie jest prawdziwe, a nawet jeżeli, to nie zwalnia jej z obowiązku dokładania się do kosztów wywozu śmieci. Wysokość opłat za wywóz śmieci jest naliczana zależnie od liczby mieszkańców, a nie ilości generowanych odpadów, e) we wspomnianym w decyzji miejscu nigdy nie była prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza, spółka nie prowadziła nigdy nigdzie żadnej działalności gospodarczej, nigdy w tej lokalizacji nie był prowadzony żłobek, a ponadto należy zważyć na fakt, iż przedszkole nie jest działalnością gospodarczą i przedszkola są zwolnione z opłat za wywóz śmieci, nie są obciążone tymi opłatami, opłaty są nakładane na mieszkańców i na działalność gospodarczą, podobnie osoby prowadzące przedszkole, w tym wypadku spółka, nie są objęte podatkiem od nieruchomości, ani za dzierżawę wieczystą, f) na karcie 33 akt postępowania nie znajduje się żadne oświadczenie. Na wspomnianej karcie znajduje się pismo miasta, a więc organu, a nie strony i wynika z niego, że śmieci prze dwa miesiące 2014 r. były odbierane z posesji, a nie że były generowane tytko przez użytkowników jednego z budynków na posesji. Nie ma tam nic o tym kto generuje, ani z której posesji, g) na mapce geodezyjnej napisane jest że pierwszy budynek na posesji [...] o pow. 94 m2 jest budynkiem łączności i transportu. Takie cząstkowe przyjęcie naszego wniosku dowodowego nie wnosi do sprawy wszystkiego. Zdaniem skarżącej, można było w pierwszej instancji wyjaśnić sprawę, a nie ślepo dążyć do obciążenia spółki, h) skarżąca podkreśliła również, że gdyby organ przyjął wniosek dowodowy o projekt budowlany lub fragment odnoszący się do charakteru budynków, to by wiedział, że budynek pierwszy jest budynkiem mieszkalnym, albo użytkowym użytkowanym jako mieszkalny przez Z. K. - seniorkę, ciocię właścicielki Z. K., a nie obiektem transportu, i) wielkość i liczba pojemników była uzgadniana z ojcem właścicielki nieruchomości – J. K. i to Państwo K. byli zobowiązani do zapewnienia wywozu śmieci i spółka płaciła Pani K. za wywóz śmieci, co potwierdza umowa z 2012 r. W umowie nie są zawarte kwoty opłat za media, bo nie były znane, a jedynie zapis, że spółka ma je uiszczać na bieżąco. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym kończących postępowanie lub podlegających zaskarżeniu zażaleniem postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "ppsa") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że słuszne jest stanowisko organu odwoławczego w myśl którego, skarżąca, jako najemca nieruchomości przy ul. [...] była jej właścicielem w rozumieniu ustawy, zobowiązanym do wykonania obowiązków z tej ustawy wynikających, we wskazanym wyżej okresie (od lipca 2013 roku do listopada 2016 roku). Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako: "ustawa"), w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 4) ustawy. Zgodnie z jego treścią przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 czerwca 2017 roku w sprawie sygn. akt II FSK 676/17, z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika zatem wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego lub będącego posiadaczem w sposób bezumowny. W ocenie NSA "przez inne podmioty władające nieruchomością" należy rozumieć m.in. posiadaczy nieruchomości. W myśl art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą nieruchomością (posiadacz zależny). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni zgadza się z powyższym poglądem, który dodatkowo potwierdza stanowisko organu odwoławczego w omawianym zakresie. Poza omówioną powyżej kwestią nie sposób jednak zgodzić się z pozostałą częścią argumentacji SKO powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokonując oceny stanowiska organu odwoławczego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 6q ustawy, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Konsekwencją powyższego uregulowania jest konieczność uwzględnienia w niniejszym postępowaniu przepisów art. 120 i art. 121 § 1 ordynacji podatkowej. W myśl tych regulacji organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa, zaś postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Organy orzekające w niniejszej sprawie winny były kierować się także wskazaniem wynikającym z art. 122 ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Obowiązane były również zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy – w myśl art. 187 § 1 ordynacji podatkowej. Przy czym w odniesieniu do zagadnienia materiału dowodowego istotne jest również wskazanie zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2015 roku, w sprawie sygn. akt I FSK 1148/14. Sąd wyjaśnił w nim, że materiał dowodowy jest zupełny, jeżeli zebrano i rozpatrzono wszystkie dowody, przeprowadzono wnioski dowodowe, a udowodniony stan faktyczny stanowi pełną, spójną i logiczną całość. Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć żadnego istotnego dowodu. Pominięcie dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzać wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów. Należy także zauważyć, że zgodnie z treścią art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 ordynacji podatkowej w związku z art. 6q ustawy, organ ma obowiązek zawrzeć w decyzji uzasadnienie faktyczne, w ramach którego winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, którym dał wiarę oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji SKO do kwestii władania nieruchomością przez inne (poza skarżącą) osoby stanowi naruszenie także tego przepisu. W ocenie sądu, w świetle okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że organy orzekające (zarówno organ pierwszej instancji, jako i SKO) dokonały niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonując tym samym nieprawidłowych ustaleń okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak w i w skardze wniesionej do sądu, jako wiodącą przesłankę przemawiającą za niezgodnością z prawem kwestionowanych decyzji, skarżąca powoływała okoliczność, że nie jest jedynym podmiotem korzystającym z nieruchomości przy ul. [...]. Takie stanowisko skarżącej znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z przesłuchania Z. K.– właścicielki nieruchomości przy ul. [...], na przedmiotowej nieruchomości w budynku innym niż wynajmowany przez skarżącą zamieszkiwała jedna osoba (protokół przesłuchania świadka k. 28 akt postępowania). Nadto, jak wskazał organ pierwszej instancji, w odniesieniu do nieruchomości została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez osobę fizyczną , która w deklaracji wskazała, że jest najemcą posesji. Osoba ta zadeklarowała nieselektywny sposób zbiórki odpadów oraz gospodarstwo dwuosobowe. Przedmiotowa deklaracja dotyczyła okresu od lipca 2013 roku, tj. okresu objętego postepowaniem w niniejszej sprawie. Powyższe dowody w ogóle nie zostały uwzględnione przez SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w każdym razie ich rozważenie nie zostało wyartykułowane w treści zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy powołał się na treść § 1 ust. 1 umowy najmu łączącej skarżącą z właścicielką przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] i oświadczenia wynajmującego, zgodnie z który przedmiot najmu nie będzie podnajmowany (por. strona 6. zaskarżonej decyzji). Zauważyć należy, że przedmiotem umowy najmu zawartej przez skarżącą był jednorodzinny budynek mieszkalny, zaś z okoliczności sprawy wynika, że nie był on jedynym budynkiem usytuowanym na nieruchomości w spornym okresie. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu dokonania oceny innych, w tym wskazanych wyżej, dowodów zgromadzonych w sprawie. Treść decyzji zdaje się świadczyć o całkowitym pominięciu przedmiotowych dowodów przez organ odwoławczy. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że poza nią nieruchomością władały także inne osoby jest istotna w sprawie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Zauważyć bowiem należy, na co wskazuje się w orzecznictwie, że celem ustawy jest obłożenie opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi tych wszystkich, którzy odpady takie generują. Takie stanowisko zostało wyrażone m. in. w powołanym wyżej wyroku w sprawie II FSK 676/18. Pogląd ten jest aktualny także na gruncie niniejszej sprawy. Dodatkowo należy także wskazać, że w sytuacji, gdy odpady na jednej nieruchomości są generowane przez kilka podmiotów, z których każdy spełnia zawartą w ustawie definicję właściciela – każdy z nich jest obowiązany do ponoszenia opłaty – w takiej części w jakiej generują odpady. W tym zakresie sąd w pełni zgadza się z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 25 marca 2019 roku w sprawie sygn. akt I SA/Gl 1202/18. Uzasadnieniem powyższego poglądu jest treść art. 2 ust. 2a zd. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią, jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. Ustawodawca przewidział zatem możliwość obciążenia opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi z jednej nieruchomości kilka podmiotów. Przy czym nie przewidział solidarnego obciążenia ich taką opłatą. Konsekwencją faktu władania nieruchomością przez kilka podmiotów, z których każdy generuje powstawanie odpadów komunalnych, jest konieczność ustalenia prawidłowego kręgu adresatów decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami. W powołanym wyżej wyroku w sprawie I SA/Gl 1202/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że zobowiązanymi do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wszyscy współwłaściciele nieruchomości i że każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny w określeniu wysokości tej opłaty. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości takiej opłaty winni być zatem wszyscy współwłaściciele nieruchomości i dlatego organ powinien dokładnie wyjaśnić kto jest właścicielem nieruchomości położonej. W konsekwencji wszyscy współwłaściciele wszyscy powinni być stroną postępowania i adresatami decyzji. WSA w Gliwicach powołał się na wyrok tutejszego sądu z 10 kwietnia 2017 r. w sprawie sygn. akt III SA/Wa 1647/16. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność – w świetle przedstawionych wyżej okoliczności – że nieruchomością przy ul. [...] władają – poza skarżącą także inne. Zauważyć przy tym należy, że – jak wskazał organ pierwszej instancji – deklaracja przez te inne podmioty została złożona dopiero we wrześniu 2016 roku. Zatem decyzja dotycząca okresu od lipca 2013 roku do listopada 2016 roku winna dotyczyć też tego podmiotu. W ocenie sądu nie dokonując prawidłowych ustaleń co do kręgu podmiotów władających nieruchomością przy ul. [...], organy nie zapewniły wszystkim zainteresowanym udziału w postępowaniu, nie czyniąc ich również adresatami wydanych w sprawie decyzji. Nie zadbały tym samym, by obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi został nałożony na tych wszystkich, których z mocy ustawy dotyczy. Z uwagi na wskazane uchybienia przepisów postępowania obie wydane w sprawie decyzje musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, ustalając w pierwszej kolejności wszystkie podmioty, które spełniają kryteria jej właściciela w rozumieniu ustawy. W dalszej kolejności organ ustali wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami na przedmiotowej nieruchomości nakładając obowiązek jej uiszczenia na wszystkie podmioty do tego obowiązane. Organ wypowie się także w kwestii istnienia zwolnienia skarżącej z uwagi na charakter prowadzonej działalności w spornym okresie. Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia oceny materiału dowodowego i ustalenia kręgu adresatów decyzji, sąd odstąpił od badania tych zarzutów skargi. Dodatkowo należy wskazać, że w świetle powołanego na wstępie art. 134 ppsa, możliwe było uchylenie decyzji z uwagi na wskazane uchybienia, pomimo, że w skardze nie zarzucono naruszenia powołanych przepisów ordynacji podatkowej. Sąd dokonał bowiem badania sprawy w granicach skargi (którą zaskarżoną decyzję SKO z [...] listopada 2018 roku w całości) mając na uwadze całokształt stanowiska skarżącej wyrażonego zarówno w skardze, jak i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na łączną kwotę zasądzoną z tego tytułu na rzecz skarżącej składają się: wpis od skargi – 219 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – 1800 zł.