III SA/Wa 2843/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie może być wykonana w całości; 3) zasądza na rzecz Skarżącej kwotę 240 zł ( słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS"), działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." odmówił Skarżącej J. T. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 1999 r. do kwietnia 2000 r., od czerwca do grudnia 2000 r., od lutego 2001 r. do lutego 2002 r. oraz od lipca do grudnia 2002 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 1999 r. do stycznia 2000 r. oraz od marca 2000 r. do lutego 2002 r., a także na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja 1999 r. do maja 2000 r., od października 2000 r. do października 2001 r., od grudnia 2001 do lutego 2002 r. oraz za styczeń 2003 r. O umorzenie powyższych należności Skarżąca wniosła pismem z dnia 10 lutego 2005 r., uzupełnionym pismem z dnia 1 marca 2005 r., wskazując na okoliczności, jakie doprowadziły do powstania przedmiotowej zaległości oraz na trudną sytuację majątkową, uniemożliwiającą regulację zadłużenia. W uzasadnieniu decyzji o odmowie umorzenia zaległości ZUS powołał się na dokonane ustalenia i stwierdził, że Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w zakresie usług krawieckich. W okresie prowadzenia działalności nie odprowadzała składek na ubezpieczenie społeczne zarówno za siebie, jak i za pracowników. Odnosząc się do wniosku Skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu tych składek organ podniósł, że załączone do wniosku oświadczenie o sytuacji majątkowej nie zostało poparte żadnymi dowodami, co w ocenie ZUS nie mogło stanowić przesłanki przesądzającej o umorzeniu. W dalszej części decyzji ZUS powołał się na treść art. 28 u.s.u.s. i wskazał, że na podstawie powyższego przepisu należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, lub gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Organ wymienił też określone w ustawie przypadki całkowitej nieściągalności. Nadto powołał się na przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - dalej zwanego: "rozporządzeniem" i wskazał na określone w nim przesłanki umorzenia należności z tytułu składek pomimo stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności. W odniesieniu do przytoczonych przepisów organ stwierdził, że wydawane przezeń decyzje w przedmiocie umarzania należności mają charakter uznaniowy, a zatem zawarte w nich rozstrzygnięcie zależy od indywidualnych okoliczności sprawy, ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia. Nadto wskazał na konieczność uwzględnienia także stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Mając powyższe na uwadze ZUS stwierdził, że okoliczności, w oparciu o które wydano decyzję, nie uzasadniają umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, a w szczególności ich wysokość oraz okres powstania, związany z nim 10-letni termin przedawnienia, jak również wiek Skarżącej i możliwość objęcia należności dogodnym układem ratalnym. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższej decyzji Skarżąca zwróciła się, pismem z dnia 25 maja 2005 r., do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zawarła zarzut pominięcia przez ZUS w postępowaniu pierwszoinstancyjnym znajdujących się w aktach istotnych dowodów, potwierdzających jej złą sytuację materialną, a także nieprzeprowadzenia - wbrew złożonym wnioskom - dowodów z akt egzekucyjnych ZUS i akt znajdujących się w Prokuraturze Rejonowej S., a nadto z przesłuchania Skarżącej i jej małżonka oraz dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania egzekucyjnego urzędu skarbowego. Tym samym, w ocenie Skarżącej wydana decyzja nie została oparta na całokształcie materiału sprawy. Ponadto Skarżąca podniosła, że wydanie decyzji nastąpiło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i w oparciu o zawężającą interpretację przepisów, określających przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Powołała się również ponownie na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezes ZUS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wziął pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego, przeprowadzając także postępowanie dowodowe w zakresie, wskazanym we wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawiwszy szczegółowo wyniki analizy powyższych materiałów dowodowych organ stwierdził, że po dokonaniu ponownego rozpatrzenia sprawy postanowiono utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Prezesa ZUS nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności, zaś do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dołączono żadnych nowych dowodów, nieznanych uprzednio organowi. Prezes ZUS przyznał, że w dacie wydania decyzji nie jest możliwe przeprowadzenie skutecznej egzekucji, jednak w jego ocenie okres powstania zadłużenia i związany z nim 10-letni okres przedawnienia, a także możliwość podjęcia przez Skarżącą pracy i zmiany jej sytuacji finansowej w przyszłości uzasadniają utrzymanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w mocy. Nadto organ wskazał, że w okresie prowadzenia działalności gospodarczej Skarżąca miała możliwość spłaty zadłużenia, której nie wykorzystała. Podniósł też, że mimo złej koniunktury na rynku oraz kłopotów finansowych Skarżąca prowadziła nierentowną działalność gospodarczą, przyczyniając się w efekcie co powiększenia zadłużenia. Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej rażące naruszenie art. 28 ust. 2 oraz ust 3a u.s.u.s. oraz wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. W efekcie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie jej nieważności, a nadto o uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. Obok obszernej argumentacji, stanowiącej częściowe powtórzenie zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Skarżąca, powołując się na art. 73 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., wskazała że przepis powyższy przyznaje Prezesowi ZUS prawo m.in. przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i podkreśliła, że jest to jedyny przedmiot, co do którego organ wydaje decyzje w sprawach indywidualnych, dotyczących ubezpieczeń społecznych. W konsekwencji Skarżąca stwierdziła że do uprawnień Prezesa ZUS nie należało wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a zatem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem właściwości rzeczowej. Nadto Skarżąca stwierdziła, że wadliwie zastosowano w sprawie przepis art. 127 § 3 k.p.a., gdyż dotyczy on wyłącznie decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez "ministrów" w rozumieniu przepisów k.p.a., do której to kategorii nie zalicza się ZUS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Uzupełniając skargę pismem z dnia 19 grudnia 2005 r. Skarżąca wskazała, że organem właściwym do wydania w sprawie niniejszej decyzji w drugiej instancji był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie w części. Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle w przypadku kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Odstępstwa od tego rodzaju rozstrzygnięć należą do wyjątków i zawsze mieszczą się w ogólnej formule sprawowania kontroli administracji publicznej. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, szczególną uwagę należy zwrócić na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. Wyżej wskazany artykuł stanowi wyliczenie kwalifikowanych wad prawnych decyzji uniemożliwiających pozostawienie jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 k.p.a. skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny, stosowanie do postanowień art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako u.p.p.s.a., bez względu na inne okoliczności sprawy. Analiza treści zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, trafnie podniesionego również w skardze oraz piśmie uzupełniającym, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przede wszystkim trzeba podkreślić, iż w doktrynie - opartej na orzecznictwie sądowym - uznaje się, że wyżej powołany przepis nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 718). W związku z powyższym należy zauważyć, iż w zaskarżonej decyzji jako organ ją wydający został wskazany Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Użyte w sentencji decyzji wyrażenie: "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję" również potwierdza, że ten właśnie podmiot rozstrzygnął w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. W świetle art. 28, art. 32 i art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 118 ze zm.), powoływanej dalej "u.s.u.s.", ZUS jest podmiotem, który wydaje decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Nadto to temu właśnie organowi, w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Wobec powyższego nie ma podstaw do twierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest Prezes ZUS. Prezes ZUS jest, zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 u.s.u.s., organem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Wyliczenie tam zawarte ma charakter przykładowy, o czym świadczy słowo "w szczególności". Nie można wobec stwierdzić, że innych - nie wymienionych w tym katalogu - nie posiada. Jednakże w zakresie wydawania decyzji w sprawach indywidualnych u.s.u.s. przyznaje mu w sposób wyraźny prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego podejmuje on decyzję w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Ta kompetencja była zresztą akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Wyrok NSA z dnia 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 1484/00, publ. LEX "OMEGA", nr 81825, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2062/01, publ. LEX "OMEGA", nr 81915). Tym bardziej uzasadniona jest zatem konkluzja, że ten organ Zakładu nie posiada prawa do wydawania w swoim imieniu decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Na marginesie konieczne jest podkreślenie, iż przed - opisaną na wstępie - zmianą stanu prawnego sądy powszechne orzekające w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek w swoich orzeczeniach w sposób wyraźny wskazywały, iż Zakład jest podmiotem uprawnionym do wydawania rozstrzygnięć w tych sprawach (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, publ. LEX "OMEGA", nr 106659, wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2004 r., sygn. akt III AUa 1607/03, publ. LEX "OMEGA", nr 113049, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt III AUa 986/00, publ. LEX "OMEGA", nr 53521). Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, naruszył przepisy dotyczące jego właściwości rzeczowej, a zatem że zasadny jest podniesiony w tym zakresie zarzut skargi. Właściwość rzeczowa jest to zdolność organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak ..., dz. cyt., str. 123). Ustala się ją według przepisów o zakresie jego (organu) działania (art. 20 k.p.a.). Wskazanie tego ostatniego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w przedmiotowej sprawie działał w oparciu o przepisy k.p.a. jak taki organ. Konsekwentnie zatem należy uznać, iż uchybił także dyspozycji art. 19 k.p.a. stanowiącemu, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W doktrynie podkreśla się także, że naruszenie wyżej wskazanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, 2002, str. 67). Kolejnym zagadnieniem do rozważenia na tle rozpoznawanej sprawy jest kwestia oceny prawidłowości stosowania jako środka zaskarżenia od decyzji wydanej w I instancji przez ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) Przepis ten stanowi, iż od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. W ocenie Sądu, jak słusznie podnosi Skarżąca, brak jest podstaw do stosowania tego trybu. Nie ulega wątpliwości, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest samorządowym kolegium odwoławczym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie należy również do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra: ( art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) . Istotnym na gruncie tego problemu jest art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Z przepisu tego wynika, iż odwołanie w stosunku do decyzji rozstrzygających powyżej zaprezentowane kwestie przysługuje do sądu powszechnego, jakim jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, który proceduje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Powyższe uzasadnia wniosek, iż norma zawarta w ust. 4 powołanego wyżej przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak w ocenie Sądu nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych. Podnieść w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze, jak również realizując zasadę postępowania administracyjnego - jako postępowania dwuinstancyjnego ( art. 15 k.p.a.), w ocenie Sądu uzasadnione wydaje się być wyrażone przez Skarżącą w piśmie z dnia 19 grudnia 2005 r. stanowisko, zgodnie z którym organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez ZUS jest Minister Polityki Społecznej, jako organ nadzoru w stosunku do ZUS (art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ustawa ta nie przewiduje bowiem organów nadrzędnych w stosunku do ZUS. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a., w związku z art. 152 u.p.p.s.a .O kosztach orzeczono na mocy art. 205 § 2 u.p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd za przedwczesne uznał rozważania w zakresie zarzutów skargi, dotyczących merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie wskazanych powyżej przepisów, orzekł jak w sentencji.