III SA/Wa 2850/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę Decyzją z dnia[...] sierpnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s" oraz przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - określonego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) po rozpatrzeniu wniosku J. W. - Skarżącego w niniejszej sprawie, odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od[...] 2000 r. do [...] 2004 r. w kwocie głównej [...]zł. W uzasadnieniu decyzji przytoczono i omówiono przepisy u.s.u.s., które stanowią podstawę prawną do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Podkreślono jednak, że z ich brzmienia wynika, o czym świadczy użycie zwrotu "może", że nawet w przypadku wystąpienia którejkolwiek, z określonych w tych przepisach, przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek, nie powoduje to "automatycznego" umorzenia tych należności. Należy bowiem z całą stanowczością zaznaczyć, że w warunkach, o których mowa w art. 28 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych korzysta, z tzw. częściowego uznania administracyjnego, co oznacza, że brak przesłanek wskazanych w tych przepisach uniemożliwia umorzenie, zaś ich wystąpienie dopiero umożliwia rozpatrzenie kwestii przyznania ulgi w postaci umorzenia, bądź odmowy jej udzielenia. Następnie wskazano, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą w okresie od [...] 2000 r. do [...] 2004 r. był zobowiązany do opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Mimo to, przez cały okres prowadzenia tej działalności opłacił tylko jedną składkę za kwiecień 2000 r. Odmawiając umorzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych wziął pod uwagę, iż nie upłynął jeszcze dziesięcioletni okres, przewidziany w przepisach na dochodzenie należności z tytułu składek, zatem stwierdzenie, że już obecnie zachodzi stan całkowitej nieściągalności byłoby przedwczesne. Poza tym w toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono, iż zobowiązany posiada nieruchomość, na której może być zabezpieczona dochodzona wierzytelność, a następnie możliwe będzie dochodzenie jej w trybie egzekucji z nieruchomości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podał, że jego sytuacja pogarsza się z dnia na dzień. On sam cierpi na chorobę wrzodową, natomiast stan zdrowia jego żony chorej na niedokrwienie kończyn dolnych pogarsza się szybko, gdyż brakuje im środków finansowych na wykupywanie lekarstw. Poza tym część jego zarobków zabierana jest przez komornika za niespłacony kredyt bankowy. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z dnia [...] października 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż stwierdzenie, że już obecnie zachodzi stan całkowitej nieściągalności jest przedwczesne. Organ drugiej instancji stwierdził, iż argumenty podnoszone przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wniosły nic nowego do sprawy, a ponadto skarżący posiada nieruchomość, na której można dokonać zabezpieczenia hipotecznego. Pismem z dnia 17 listopada 2004 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2005r. Sygn. akt III SA/Wa 519/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS. Powodem stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu administracji było naruszenie przez organ odwoławczy przepisów procesowych dotyczących przestrzegania właściwości rzeczowej organu. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia przedstawił szeroką argumentację wskazującą, iż organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych był w chwili orzekania przez organ drugiej instancji - Minister Polityki Społecznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] Prezes ZUS działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 ze zm. - określanej dalej jako "Kpa") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia poza wyjaśnieniem podstawy prawnej orzekania wyjaśnił, iż skarżący jest zatrudniony w Sanatorium [...] w C. Z tytułu wynagrodzenia za pracę otrzymuje miesięcznie kwotę [...] zł brutto. Spłaca zobowiązanie z tytułu zaciągniętego w banku kredytu w łącznej wysokości [...] zł. Żona skarżącego jest nadal osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Z oświadczenia Skarżącego wynika także, iż jest on właścicielem domu położonego w C. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uprawniające do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia zaległości składkowych. Na powyższą decyzję Prezesa ZUS J. W. wniósł skargę do Sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi powtórzył wskazywane uprzednio argumenty dotyczące jego złej sytuacji finansowej, oraz ciężkiej sytuacji życiowej. W ocenie Skarżącego jego sytuacja finansowa spełnia przesłanki określone w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. uprawniające do umorzenia zaległości składkowych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie J.W. zaskarżył decyzję Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zdaniem Prezesa ZUS okoliczności przedstawione przez zobowiązanego i wynikające z akt sprawy nie uzasadniają umorzenia należności. Organ przyznał, iż sytuacja skarżącego jest niewątpliwe ciężka, jednakże nie znalazł powodów, które przemawiałyby za pozytywnym rozpatrzeniem sprawy. W ocenie organu umorzenie zaległości jest instytucją wyjątkową, dlatego też taki wyjątkowy i szczególny charakter winny mieć okoliczności związane z trudną sytuacją finansową skarżącego i jego rodziny. Zdaniem Prezesa ZUS przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wskazało, iż trudności zobowiązanego były skutkiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych, niezależnych od woli skarżącego, którym nie mógł on przeciwdziałać. Przystępując do rozważenia sporu wskazać należy, że materia dotycząca umorzenia należności z tytułu składek została unormowana w art. 28 u.s.u.s. oraz przepisach § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Według zaś regulacji zawartych w ust. 2-4 należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (z zastrzeżeniem ust. 3a), przy czym całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Natomiast w myśl postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W każdym z przytoczonych przepisów ustawodawca stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), który to zwrot oznacza, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, prawem do umorzenia należności dysponuje organ administracji na zasadzie uznania administracyjnego; organ zatem może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy pozytywnego dla wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu, iż występują przewidziane w przepisach prawa przesłanki do umorzenia należności. Reasumując stwierdzić należy, że o tym, czy należności z tytułu składek powinny, czy nie powinny być umorzone nie rozstrzyga Sąd, gdyż takie rozstrzygnięcie należy, jak to wyżej powiedziano, do organów administracyjnych, natomiast kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się wyłącznie do badania, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy rozważono wszystkie zgłoszone okoliczności w sposób przekonywający. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów proceduralnych; postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek było przeprowadzone prawidłowo, zaś zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji w ocenie Sądu nie naruszają prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa rozważyły sytuację majątkową skarżącego i w ramach w swych uprawnień uznały, iż aktualna sytuacja finansowa skarżącego nie pozwala na wydanie decyzji umarzającej zadłużenie z tytułu składek ubezpieczeniowych; wskazano także, że ze względu na posiadany przez skarżącego majątek oraz uzyskiwane wynagrodzenie nie istnieje przesłanka bezskuteczności egzekucji. Prezes ZUS przyjął, iż skarżący pozostaje w trudnej sytuacji, jednakże w ramach uznania administracyjnego nie uznał za zasadne umorzenie zaległych należności. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 Kpa. Nie ma zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak już wcześniej powiedziano, przyczyną uchylenia decyzji uznaniowej nie może być niezadowolenie skarżącego z zawartego w niej rozstrzygnięcia, nawet jeśli w jego odczuciu sytuacja materialna i finansowa uzasadnia umorzenie należności. Rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności należy do organu i Sąd nie ma możliwości przez wzgląd na dokonaną ocenę sytuacji majątkowej skarżącego nakazać organowi, aby wydał korzystne dla niego rozstrzygnięcie. Jedynymi okolicznościami, dla których Sąd może uchylić decyzję w sprawie umorzenia należności jest naruszenie przepisów proceduralnych lub nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia, a takich w niniejszej sprawie nie stwierdzono. O uchyleniu decyzji w sprawie dotyczącej umorzenia należności nie mogą też zdecydować okoliczności w jakich doszło do powstania zaległości. Na marginesie można wskazać, że przedmiotowe orzeczenie nie pozbawia zobowiązanego do prawa wystąpienia z wnioskiem do Prezesa ZUS o rozłożenie spłaty zaległości na dogodne raty, lub złożenia ponownego wniosku o umorzenie odsetek w części lub w całości, lub też wniosku o umorzenie należności z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowiono jak w sentencji.