III SA/Wa 2854/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu w całości. J. J. pismem z 2 czerwca 2005r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) Inspektorat w J. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu stwierdził, iż działalność gospodarcza, którą prowadził przynosiła straty, co skutkowało brakiem możliwości płacenia składek na ZUS. Dodał, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, oraz że nie posiada żadnego majątku. Uzyskuje niewielkie dochody ze stosunku pracy. Żona wnioskodawcy jest osobą bezrobotną, bez szans na zatrudnienie. Otrzymują dofinansowanie do czynszu z Urzędu Miasta. ZUS decyzją z [...] lipca 2005r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, powołując się na brak całkowitej nieściągalności zadłużenia. Stwierdzono, iż strona uzyskuje dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę, posiada też środki finansowe na regulowanie zadłużenia wynikającego z kredytu bankowego oraz z zaległości czynszowych. Wnioskiem z 25 lipca 2005 r. strona zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtarzając argumentację zawartą we wniosku o umorzenie. Dodatkowo podniosła, iż zaciągnięty kredyt bankowy przeznaczony został na pokrycie niezbędnych opłat za prąd, gaz itp. Prezes ZUS decyzją z [...] września 2005 r., działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.), po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił umorzenia należnych składek. W uzasadnieniu powołał się na brak przesłanki całkowitej nieściągalności zaległych zobowiązań wobec ZUS. Zdaniem organu strona nie wykazała, iż nie jest w stanie opłacić zaległych składek. Zaznaczono, iż wnioskodawca osiąga dochody z wynagrodzenia za pracę, posiada również środki finansowe na spłatę kredytu bankowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ZUS z [...] września 2005 r. oraz o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zaskarżonej decyzji zarzucił mylną interpretację zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., zgodnie z którym całkowita nieściągalność zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Zdaniem strony przepis powyższy ma zastosowanie w sprawie, gdyż jedyny dochód, jaki uzyskuje to wynagrodzenie za pracę w wysokości 800 zł. Skarżący ma na utrzymaniu syna i żonę, która jest bezrobotna. Nie posiada żadnych ruchomości i nieruchomości. Tym samym, w opinii strony w sprawie występuje przesłanka braku majątku, co skutkuje całkowitą nieściągalnością zaległych składek. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny wystarczające jest stwierdzenie przez Sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Sąd rozpoznając niniejszą sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd zauważa, że art. 180 § 1 k.p.a. stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się między innymi sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych (art. 180 § 2 k.p.a.). Według zaś art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes ZUS. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W związku z tym postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem (załatwieniem sprawy) przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z 17 listopada 2000r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z 27 listopada 2001r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760). Oznacza to, iż organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek wydać tylko i wyłącznie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub zmiany w toku postępowania tych okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści, co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec tego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), które nie zostało przewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Podobne stanowisko zostało przedstawione w komentarzach do Ordynacji podatkowej na gruncie art. 233 tego aktu, który przewiduje unormowanie analogiczne do art. 138 k.p.a. Autorzy komentarza stwierdzają, że art. 233 Ordynacji podatkowej zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 740). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 in fine k.p.a.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes ZUS we wstępie i sentencji powyższej decyzji stwierdził: "w związku z Pana wnioskiem z dnia 03.08.2005r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) postanawiam odmówić umorzenia należności z tytułu składek ...". Charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie budzi wątpliwości, natomiast przytoczona treść sentencji ww. decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes ZUS nie wskazał również w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia przepisu art. 138 k.p.a., choć wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy rozpatrzył merytorycznie. Świadczy o tym choćby sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji: "dokonano ponownej wnikliwej analizy dokumentacji przedłożonej w sprawie o umorzenie zaległości", "dowody przeanalizowane ponownie". Skoro organ Prezes ZUS rozpatrywał pismo skarżącego z 25 lipca 2005r. (wpływ do organu w dniu 3 sierpnia 2005r.), traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, załatwionej wcześniejszą decyzją z [...] lipca 2005r., którą doręczono stronie 20 lipca 2005r., powinien zamieścić w nim jedną z sentencji przewidzianych w dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. Wprawdzie, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż intencją organu rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy było utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia, niemniej jednak co innego wynika z jej sentencji, a ta ma decydujące znaczenie, jakie rozstrzygnięcie zapadło w sprawie. Sąd dokonując jednak oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym (w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zobligowany jest brać pod uwagę zakres (treść) władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które zostało wydane, a nie uwzględniać jakie rozstrzygnięcie w istocie zamierzano wydać. Rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać na podstawie jego uzasadnienia. Innymi słowy decydującym w tej mierze jest to, o czym organ rozstrzygnął - jak ujął przedmiot swojego rozstrzygnięcia, a nie to, o czym zamierzał rozstrzygnąć, działając w błędnym przeświadczeniu, że to czyni. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że sprawa została merytorycznie rozpoznana po raz drugi, mimo iż organ odwoławczy nie uchylił decyzji z [...] lipca 2005r. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie. Bez takiego uchylenie organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio, co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ pierwszej instancji. Prezes ZUS, formułując sentencję zaskarżonej decyzji zachował się tak, jakby orzekał po raz pierwszy w sprawie (jak organ pierwszej instancji). Sąd podkreśla przy tym, że Prezes ZUS nie wypowiedział się, co do "losów" decyzji wydanej w pierwszej instancji - ani jej nie utrzymał w mocy, ani jej nie uchylił, orzekając odmiennie bądź umarzając postępowanie. Tym samym rażąco naruszył art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a. Oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić w sytuacji wadliwości decyzji w wyniku naruszenia norm prawnych normujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Tym samym rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z 26 września 2000r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z 5 października 2000r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytuły ww. składek uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa ZUS. Sąd wyjaśnia ponadto - kierując się treścią art. 141 § 4 P.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem - na konieczność przestrzegania przez organ administracji publicznej zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanych analogicznie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasady te wymagają nie tylko dokonania kontroli postępowania w pierwszej instancji i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do przedstawienia stanu faktycznego sprawy w treści uzasadnienia oraz całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia) i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., a uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką mamy do czynienia w sprawie. Należy również podać pełną podstawę prawną rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Przed wydaniem decyzji Prezes ZUS powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Sąd ponadto zauważa, że nie może uczynić zadość żądaniu strony zawartemu w skardze i nie może umorzyć należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Właściwym w tej sprawie jest organ administracyjny (ZUS Prezes ZUS), i to on rozstrzyga czy składki należy umorzyć, czy też nie. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania, wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji. Sąd administracyjny natomiast, co podkreślono wyżej, zajmuje się kontrolą legalności zaskarżonych decyzji i w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że doszło do naruszenia dyspozycji art. 145 § 1 P.p.s.a., eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana określono na mocy art. 152 P.p.s.a. Skarżący nie wnosił o zasądzenie kosztów postępowania, lecz o zwolnienie od ich ponoszenia. W rozpoznawanej sprawie strona, stosownie do dyspozycji art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a., była zwolniona z ponoszenia kosztów sądowych.