III SA/Wa 2855/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Kleiber, asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości Decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...], która była przedmiotem skargi B. J. (zwanej dalej "Skarżącą"), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Prezesem Zakładu") utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami liczonymi na dzień [...] czerwca 2005 r., dodatkowymi opłatami i kosztami upomnień. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Zakładem") odmawiając umorzenia ww. należności podniósł, że Skarżąca motywowała wniosek trudną sytuacją finansową i rodzinną. Zakład ustalił, że Skarżąca jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, jej rodzina korzysta z dodatku mieszkaniowego, a mąż otrzymuje świadczenie rentowe. Wraz ze Skarżącą zamieszkuje dwoje dorosłych dzieci. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, o czym stanowi § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."). Powołując się na egzekucję prowadzoną ze świadczenia rentowego męża Skarżącej, uznaniowy charakter decyzji umorzeniowej, możliwość dochodzenia należności co najmniej jeszcze prze kilka lat i brak wniosku o zastosowanie ulgi w postaci układu ratalnego, Zakład odmówił umorzenia należności. Odnosząc się do wniosku Skarżącej z dnia [...] sierpnia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu w zaskarżonej decyzji wskazał, iż dokonał ponownej oceny stanu sprawy i postanowił utrzymać decyzję Zakładu w mocy. W części uzasadnienia dotyczącej stanowiska organu odwoławczego przytoczył treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., powtarzając w istocie ustalenia i argumentację zawartą w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Na decyzję Prezesa Zakładu Skarżąca złożyła skargę z dnia [...] września 2005 r., nazwaną "odwołaniem", wnosząc o "jego pozytywne rozpatrzenie". Podniosła, że czuje się pokrzywdzona wydaną decyzją, gdyż przedstawiła swoją ciężką sytuację materialną i finansową uzasadniającą umorzenie należności. Wskazała, że w wieku [...] lat trudno jej znaleźć pracę, pozostaje więc na utrzymaniu męża, którego renta chorobowa, po potrąceniach ZUS wynosi 435,69 zł. Dodała, iż pieniądze te nie wystarczają na życie, wykupienie leków dla męża, ani na opłaty. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi w całości, uzasadniając stanowisko tak, jak w wydanych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Na wstępie odnosząc się do wniosku skargi dotyczącego umorzenia przez Sąd wskazanych wyżej należności (tak Sąd odczytał żądanie ponownego, pozytywnego rozpatrzenia sprawy) należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek Skarżącej o umorzenie powyższego zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek i ich pochodnych nie może być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl). W rozpoznanej sprawie kontrola dokonana przez Sąd musiała uwzględniać fakt, iż decyzje w zakresie umorzenia należności są decyzjami podejmowanym na zasadzie tzw. uznania administracyjnego - wystąpienie przesłanki określonej w u.s.u.s lub w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. nie skutkuje automatycznym umorzeniem należności. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być (podkreślenie Sądu) umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2 - 4. W tych ostatnich przepisach oraz rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. określone zostały przesłanki, których zaistnienie może spowodować umorzenie należności. Oznacza to, że do Zakładu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, jednakże wyboru tego nie może cechować dowolność. Sądowa kontrola w tego typu sprawach, w tym i w niniejszej, polega przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przede wszystkim sprawdził, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podniesionych przez Skarżącą, czy zebrał pełny materiał dowodowy i nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a więc z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Trzeba ponadto podnieść, że duże znaczenie ma należyte uzasadnienie decyzji, które służy realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron (art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako "k.p.a."). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednak wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż Kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie podstępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc wydający decyzję o charakterze odwoławczym, obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta w pierwszej instancji przez Zakład. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. W konsekwencji decyzję wydaną przez Prezesa Zakładu oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez k.p.a. W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które jest jednym z podanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika wprost z art. 107 § 1 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji realizuje wymóg uzasadnienia prawnego, ale tylko częściowo - poprzestaje bowiem wyłącznie na przytoczeniu przepisów prawa. Natomiast w sposób istotny nie spełnia wymogów określonych w powyższym przepisie w zakresie uzasadnienia faktycznego. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie ważną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Prezes Zakładu w uzasadnieniu decyzji skonstatował, iż oceniając ponownie stan sprawy zasadnym było utrzymanie w mocy wcześniej wydanej decyzji. Takiego stanowiska jednakże nie uzasadnił we właściwy sposób. W tym zakresie poprzestał na bardzo ogólnikowych stwierdzeniach, odwołując się głównie do uznaniowego charakteru decyzji umorzeniowych i długiego okresu przedawnienia należności. Wskazać przy tym należy, iż skuteczne prowadzenie egzekucji ze świadczenia męża Skarżącej, na którą to okoliczność powołuje się organ, jest argumentem mającym znacznie w kontekście przesłanek całkowitej nieściągalności, nie zaś w ramach rozważań związanych z oceną wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. art. 28 ust. 3a u.u.s.r. i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zaskarżona decyzja prowadzi też do wniosku, że Prezes Zakładu nie rozpatrzył wnikliwie i wszechstronnie tej sprawy, skoro nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sposób wadliwy ocenił sytuację faktyczną w jakiej znajdują się Skarżąca i jej rodzina. Organ ten skupił się bowiem tylko na niektórych elementach stanu faktycznego. Rozpoznając sprawę w ramach umorzenia należności ze względu na sytuację rodzinną i materialną Skarżącej niedopuszczalne było zupełne pominięcie, tak mocno eksponowanych przez Skarżącą, elementów związanych z chorobą męża i koniecznością sprawowania nad nim opieki. Okoliczność tego typu wprost została przewidziana w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. jako jedna z przesłanek, której wystąpienie umożliwia umorzenie należności. Pominięto też dowody świadczące o zadłużeniu Skarżącej w opłatach za media związane z mieszkaniem. Uchybienia te należy ocenić szczególnie negatywnie, mając na uwadze wcześniejsze wzywanie Skarżącej przez Zakład do przedłożenia dokumentów potwierdzających jej sytuację rodzinną i materialną. Przedstawiając stosowne dowody Skarżąca mogła zasadnie oczekiwać, iż organ podda je wszechstronnemu rozpatrzeniu i całościowej ocenie, czego jednak nie uczynił. W świetle zasady zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., takie działanie organu z całą pewnością nie służy przedmiotowej zasadzie. Stoi też w oczywistej sprzeczności z obowiązkami jakie ciążą na organie załatwiającym sprawę w ramach dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wadliwe jest postępowanie, które - jak wyżej wykazano - pomija niezbędne dla rozstrzygnięcia elementy sytuacji rodzinnej i majątkowej Skarżącej. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego przedłożyła szereg istotnych jej zdaniem dowodów i podniosła określone okoliczności. Prezes Zakładu nie dokonał jednak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak tego wymaga art. 77 § 1 k.p.a. Nadto, dokonał jego wadliwej oceny. W myśl dyspozycji art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Pominięcie w tej ocenie ważkich dla sprawy okoliczności skutkuje naruszeniem tego przepisu. Dodać też należy, że organ odwoławczy nie wyciągnął żadnych wniosków z utrzymywania się Skarżącej, jej męża i dwójki dzieci jedynie ze świadczenia rentowego w wysokości około 700 zł brutto. Całe rozważania organ przeprowadził w istocie poprzez odwoływanie się do pewnych zwrotów, pasujących w gruncie rzeczy do każdej ze spraw umorzeniowych. Taki sposób argumentacji także jest wadliwy, bowiem sprawia, że załatwiana sprawa nie jest traktowana w sposób indywidualny. Organ orzekający załatwia konkretną sprawę administracyjną, która w ramach przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. musi być ściśle zindywidualizowana, gdyż te przepisy tego szczególnie wymagają. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wydane rozstrzygnięcie niesie w sobie cechę dowolności działania, nie zaś dopuszczalnego prawem działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sąd wskazuje, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, należy zagwarantować Skarżącej możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Skarżąca nie wnosiła o zasądzenie kosztów postępowania, a z kosztów sądowych była zwolniona na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a.