III SA/Wa 286/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie asesor WSA Artur Kot,, asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r. ze skargi T. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2005 r. Nr[...], 2) określa, że decyzje których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego kwotę 64 zł (sześćdziesięciu czterech złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 28 czerwca 2005 r. Pani T.B. zwróciła się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w imieniu swojego męża A. B. z wnioskiem o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za lata 2002 r. - 2005 r. w łącznej kwocie 3.553,10 zł. W uzasadnieniu podniosła, że wraz z mężem pozostaje w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] adresowaną do A. i T.B. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 25 ze zm.), odmówił umorzenia przedmiotowej należności. Jednocześnie w rozstrzygnięciu organ wydający decyzję wskazał, że udziela ulgę na całość figurującego zadłużenia w postaci układu ratalnego zawartego na dzień złożenia podania o umorzenie. W uzasadnieniu decyzji Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego powoływany dalej jako Prezes KRUS przywołał dyspozycję art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. W rozwinięciu uzasadniania podniesiono także, że udzielenie ulgi w postaci układu ratalnego może ułatwić stronom postępowania wyjście z kłopotów finansowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 5 sierpnia 2005 r. Pani T.B. ponownie zwróciła się do Prezesa KRUS o umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników jej męża A.B.. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że pozostaje trudnej sytuacji finansowej i rozłożenie należności na raty nie zmieni możliwości płatniczych jej rodziny. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] Prezes KRUS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - Kpa, oraz art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Pismem z dnia 29 września 2005 r. T.B. wniosła o zmianę decyzji Prezesa KRUS wskazując, że jej mąż nie podlega ubezpieczeniu w KRUS, ze względu na to, iż jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. bez prawa do zasiłku. Prezes KRUS zakwalifikował powyższe pismo jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr[...]. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku T.B. z dnia 5 sierpnia 2005 r. Prezes KRUS decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa postanowił zmienić decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] i odmówił umorzenia zaległych składek. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której podniosła zaprezentowane uprzednio argumenty. W odpowiedzi na skargę, Prezes KRUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuj Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, skutkujących takimi wadami zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, które wymagały wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz odsetek od tych należności, jak również możliwość rozłożenia na raty płatności należności z tego tytułu ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Rozstrzygnięcie w powyższym zakresie, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, ma formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy i w związku z tym powinno zawierać definitywne przesądzenie będącej przedmiotem rozstrzygania sprawy. Należy podnieść, że w sentencji decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. zatytułowanej jako "decyzja w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników" Prezes KRUS, powołując się na powyższe przepisy, odmówił umorzenia zaległych składek oraz stwierdził, iż "udziela ulgi na całość figurującego na koncie ubezpieczonych zadłużenia w postaci układu ratalnego zawartego na dzień złożenia podania o umorzenia". Należy zauważyć, że po pierwsze skarżąca w piśmie dotyczącym umorzenia zaległych składek nie wnosiła o rozłożenie na raty powstałej zaległości względem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Po drugie ta część sentencji nie zawierała rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej rozłożenia na raty płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, a jedynie zapowiedź, czy też "obietnicę" takiego rozstrzygnięcia. Stanowi to rażące naruszenie art. 41a ust. 1 pkt 1 o ubezpieczeniu społecznym rolników, który w swojej treści stwarza jedynie podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie rozłożenia płatności należności na raty, nie zaś do wydawania decyzji, która zawierałaby wskazanie podjęcia takiego rozstrzygnięcia w przyszłości. Wynikiem takiego rozstrzygnięcia było wydanie przez Prezes KRUS odrębnej decyzji w tym przedmiocie - decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] - (karta Nr 79 akt administracyjnych). Natomiast jeżeli chodzi o ocenę prawną zaskarżonej decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie zmiany decyzji organu pierwszej instancji i odmowy umorzenia zaległości trzeba wskazać, iż decyzja ta została wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Zatem powinna zawierać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 Kpa. Stosownie do tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach przepisu art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 Kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kpa w sposób rażący narusza prawo. Ponadto należy wskazać, iż organ wydający decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ. W decyzji takiej organ nie może rozstrzygać o kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji wydanej w pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezes KRUS działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa postanowił zmienić decyzję organu pierwszej instancji i odmówić umorzenia zaległości. Należy podkreślić, że ww. decyzja rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W przepisie tym nie przewidziano bowiem możliwości zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy widząc oczywiste wady prawne decyzji pierwszoinstancyjnej powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Mając na uwadze powyższe naruszenie podstawowych reguł orzekania przez Prezesa KRUS należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca jako wydane bez podstawy prawnej rażąco naruszają prawo materialne i procesowe co stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Powyższa wadliwość powołanych powyżej decyzji skutkująca stwierdzeniem ich nieważności, sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli sprawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Stwierdzenie nieważności obu decyzji Prezesa KRUS nie oznacza więc, że wniosek skarżącej (odpowiedzialnej solidarnie wraz z mężem za powstałe zaległości) o umorzenie zaległych składek uznano za zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa KRUS. Jednocześnie kierując się postanowieniami art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącej w zakresie objętym daną sprawą. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję, poparte wnioskami z zebranych w sprawie dowodów powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z przepisem art. 107 § 3 Kpa i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przed wydaniem decyzji Prezes KRUS powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 Kpa, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono, nie mogą być wykonane, określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.