III SA/Wa 2874/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), asesor WSA Sylwester Golec,, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr. [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.u.s." - wniosku H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił H.S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres styczeń 1999 r. - grudzień 2002 r. w wysokości [...] zł i odsetek za zwłokę, wyliczonych na dzień [...] lipca 2005 r. w wysokości [...] zł oraz z uwagi na przepis art. 30 u.s.u.s. i na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 w zw. z art. 32 u.s.u.s. odmówił także umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres sierpień 1999 r. - grudzień 2002 r. w wysokości [...] zł i odsetek za zwłokę, wyliczonych na dzień [...] lipca 2005 r. w wysokości [...] zł oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres styczeń 1999 r. - listopad 2001 r. w wysokości [...] zł i odsetek za zwłokę, wyliczonych na dzień [...] lipca 2005 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że z ustaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że wnioskodawca pobiera świadczenie rentowe w wysokości około [...] zł netto, a nadto posiada majątek, z którego można skutecznie dochodzić należności. Majątkiem tym jest nieruchomość, na której zostały zabezpieczone należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poprzez dokonanie wpisu hipotecznego. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 i 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) - powoływanego dalej jako "rozporządzenie"- nie można było, zdaniem Zakładu stwierdzić, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną H.S. nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Nadto Zakład wskazał, iż H.S. posiada zadłużenie zarówno z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne, jak również osób ubezpieczonych, nie będących płatnikami składek. W myśl § 1 rozporządzenia, o umorzenie mogą starać się ubezpieczeni będący równocześnie płatnikami składek. W związku z tym, że powstałe zadłużenie dotyczyło również składek na rzecz ubezpieczonych nie będących płatnikami, wniosek w tej części został rozpatrzony pod kątem przesłanek wymienionych w art. 28 u.s.u.s. i nie stwierdzono, aby miała miejsce całkowita nieściągalność zaległości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie wskazał, że H.S. nie przedłożył żadnych nowych dowodów, które mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy oraz podtrzymał w całości argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. H.S. złożył na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że jego jedynym dochodem jest część emerytury, która ustawowo nie podlega zajęciu, a nadto ponosi on wydatki na leki. H.S. zarzucił decyzji brak konkretnego wskazania jego możliwości płatniczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod których to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego przepisy. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - powoływanego dalej jako "k.p.a." Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi, jednakże nie może to być rozstrzygnięcie dowolne. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego polega na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika względnie osoby trzeciej odpowiadającej za zaległy podatek, lub ważny interes publiczny oraz czy w ramach swego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2002 r., SA/Sz 949/2000, podobnie wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 października 2001 r. , sygn. akt I SA/Gd 2095/99). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 k.p.a., który nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sytuacji wydane decyzje oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym również przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Kierując się regułami postępowania wskazanymi w tych przepisach, organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Nie może być uznane za spełniające wskazane wyżej wymogi, a w szczególności za odpowiadające prawu, uzasadnienie ograniczające się w istocie do zdawkowego przedstawienia sytuacji materialnej skarżącego. Skarżący w toku postępowania przedłożył istotne jego zdaniem dowody i podniósł określone okoliczności. W postępowaniu przed organem I instancji przedstawił również kartę wypisową ze szpitala, z której wynika, że w dniach [...] 2005 r. przebywał na Oddziale [...] oraz złożył oświadczenie majątkowe. W oświadczeniu tym wskazał na argumenty świadczące o złej sytuacji finansowej, takie jak toczące się wobec niego [...] postępowania egzekucyjne, zaległości w opłacaniu [...], zadłużenie w kilku bankach. Prezes Zakładu, jak i organ I instancji nie odnieśli się jednak w żaden sposób do indywidualnej sytuacji skarżącego, opisanej przez niego we wnioskach i pismach składanych w toku postępowania. Za zdecydowanie niewystarczające w tym zakresie należy uznać formułowanie jedynie ogólnikowych stwierdzeń, bez jednoczesnego wskazania na dowodowe ich uzasadnienie. W uzasadnieniach orzeczeń obu instancji wskazano jedynie, iż skarżący "posiada majątek, z którego skutecznie można dochodzić przedmiotowej należności" i fakt zabezpieczenia należności Zakładu poprzez wpis hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego. Zważyć jednak należy, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek nie jest postępowaniem egzekucyjnym wobec czego odgrywają w nim rolę inne kryteria aniżeli wskazane w art. 59 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Nadto, Prezes Zakładu analizując ponownie całość zgromadzonego materiału, stwierdził, że w świetle przepisów rozporządzenia, "nie można jednoznacznie stwierdzić, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest Pan w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla Pana i rodziny", pomimo, że nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącego dokumentów. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 k.p.a. ma prawo, ale i obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe w pełnym zakresie i wydać decyzję dotyczącą istoty sprawy ze szczegółowymi motywami, zawartymi w jej uzasadnieniu. Zdaniem Sądu, aby dokonać analizy materiału dowodowego należy zebrać ten materiał - czego w tej sprawie nie uczyniono, w konsekwencji organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji nie były w stanie wskazać ustaleń faktycznych, a siłą rzeczy rozpatrzyć materiał dowodowy w aspekcie art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał więc, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 11, 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. decyzje uchylił. Stosownie zatem do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.