III SA/Wa 2881/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości Wnioskiem z 24 stycznia 2006 r. T. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w L (dalej: ZUS) o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu stwierdził, iż od [...] stycznia 2006 r. na skutek likwidacji działalności gospodarczej stał się osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Zobowiązany wyjaśnił również, iż do likwidacji działalności zmusił go brak płatności od kontrahentów jego firmy. Powyższy wniosek, ze względu na nieuzupełnienie przez stronę jego braków, został przez ZUS pozostawiony bez rozpoznania. Pismem z 3 kwietnia 2006 r. zobowiązany wniósł o ponowne rozpatrzenie złożonego wcześniej wniosku o umorzenie Decyzją z [...] maja 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 w związku z art. 30 oraz art. 28 ust. 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.), ZUS odmówił umorzenia wnioskowanych należności. Dodatkowo zaznaczono, iż wymienione w sentencji decyzji należności obejmują również zadłużenie w części finansowanej przez ubezpieczonych, które na mocy art. 30 u.s.u.s. nie podlegają umorzeniu, wobec czego wniosek tym zakresie nie podlegał rozpatrzeniu. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgodnie z przepisami u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz w uzasadnionych przypadkach również pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. ZUS może umorzyć należności, jeżeli osoba zobowiązana wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić ciążących na niej należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego lub jego rodziny. Ciężar udowodnienia, iż ww. przesłanki istnieją pozostaje w gestii dłużnika. W opinii organu I instancji przedstawiona przez stronę sytuacja materialna nie ma cech wyjątkowości, a brak możliwości spłaty zadłużenia nie ma charakteru trwałego. Zobowiązany jest bowiem zarejestrowany w urzędzie pracy i wykazuje gotowość do zatrudnienia. Ponadto organ zaznaczył, iż brak płatności od kontrahentów firmy wnioskodawcy nie może stanowić przesłanki do umorzenia zaległości, gdyż za ryzyko związane z prowadzoną działalnością gospodarczą jak i jej negatywnymi skutkami odpowiada podmiot prowadzący tę działalność. W sprawie nie została również stwierdzona całkowita nieściągalność zaległych składek. Dodatkowo podkreślono, iż zadłużenie w części finansowanej przez ubezpieczonych nie podlega umorzeniu, gdyż nie przewiduje tego żaden przepis obowiązującego prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o umorzenie. Dodatkowo podniósł, iż utrzymuje się wraz z żoną z jej świadczenia emerytalnego. Stwierdził również, iż w jego sprawie zachodzi całkowita nieściągalność zaległości. Ponadto spełnione są przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 2003 r.). W opinii strony jej wiek oraz brak dochodów stanowią wystarczające przesłanki do umorzenia należności. Przy obecnym stanie ofert pracy nie ma możliwości wykonywania pracy w wyuczonym zawodzie, brak jest również możliwości podjęcia innych prac dorywczych. Sytuacja majątkowa strony ma więc charakter trwały. Decyzją z [...] czerwca 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W decyzji ponownie zaznaczono, iż wymienione w jej sentencji należności obejmują również zadłużenie w części finansowanej przez ubezpieczonych, a w związku z art. 30 u.s.u.s. brak jest możliwości umorzenia składek za zatrudnianych pracowników. W związku z powyższym wniosek w tym zakresie nie podlegał rozpatrzeniu. W motywach rozstrzygnięcia Prezes ZUS przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz stwierdził, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany nie wykazał, że uiszczenie należności pozbawi go środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb. Według posiadanych przez organ danych strona jest zgłoszona do ubezpieczeń jako osoba zatrudniona na umowę o pracę, wobec czego jej sytuacja finansowa uległa poprawie, a podana informacja, że wnioskodawca nie osiąga dochodów jest nieprawdziwa. Ponadto żona strony pobiera świadczenie emerytalne oraz jest zatrudniona na umowę o pracę. Prezes ZUS zaznaczył również, że w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności dochodzonych należności. Podkreślił także, iż ZUS nie ma obowiązku, a jedynie prawo do umorzenia należności w ramach swojego uznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż w jego opinii do kompetencji Prezesa ZUS nie należy wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach dotyczących ubezpieczeń, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto strona ponownie powołała się na prezentowaną w ramach postępowania administracyjnego trudną sytuację materialną. Zdaniem skarżącego w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność zaległości, jak również określona w rozporządzeniu z 2003 r. sytuacja, w której uiszczenie składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Strona zaznaczyła również, iż nie ma możliwości wykonywać wyuczonego zawodu ani podjąć się innych prac dorywczych. W opinii skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa bez należytego rozważenia jego sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym Sąd może uwzględnić skargę nawet, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, które uzasadniały ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Postępowanie poprzedzające wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest stosownie do unormowań zawartych w przepisach K.p.a., o czym stanowi art. 180 § 1 tej ustawy. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), prowadzonego przez Prezesa ZUS. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji ZUS do Prezesa ZUS, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc wydający decyzję o charakterze odwoławczym, obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Czyniąc to powinien przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, do których należą - podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), wydanie decyzji zawierającej, poza elementami formalnymi, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn, z powodu których, innym dowodom odmówił wiarygodności, jak też sporządzenie uzasadnienia prawnego z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Powyższe obowiązki spoczywają również na organie wydającym decyzję w pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia wyżej przytoczonych przepisów K.p.a., a w szczególności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej należało przypisać naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej brak jest bowiem szczegółowej analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego pod kątem przesłanek umorzenia określonych w przepisach rozporządzenia z 2003 r., dotyczących sytuacji, gdy opłacenie składek pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tym miejscu podkreślić należy, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołał się właśnie na przesłanki umorzenia określone we wspomnianym rozporządzeniu. Aby jednak stwierdzić, czy przesłanki te występują, a w szczególności, czy sytuacja materialna i rodzinna zobowiązanego pozwala mu na spłatę zaległości bez uszczerbku dla zobowiązanego oraz jego rodziny konieczne jest ustalenie oraz analiza zarówno uzyskiwanych przez niego dochodów oraz posiadanych składników majątkowych jak i łącznej sumy ponoszonych wydatków. Tylko bowiem ocena rzeczywistych możliwości finansowych zobowiązanego oraz jego stanu majątkowego może stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia. W zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej takiej analizy zabrakło, choć w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącego, w którym wskazał on ponoszone przez jego rodzinę wydatki oraz zawarł oświadczenie o posiadanych składnikach majątkowych. W decyzji wydanej w drugiej instancji Prezes ZUS przedstawił co prawda sytuację majątkową skarżącego, skupił się jednak wyłącznie na uzyskiwanych przez niego oraz jego żonę dochodach, całkowicie pomijając ponoszone przez stronę wydatki. Ponadto powołując się na zarejestrowanie skarżącego jako pracownika zatrudnionego na umowę o pracę organ nie wskazał, jaki dochód strona uzyskuje z tego tytułu. W takiej sytuacji, w opinii Sądu, nie było możliwe prawidłowe ocenienie faktycznej sytuacji materialnej strony i tym samym ustalenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki umorzenia określone w przepisach rozporządzenia z 2003 r. Opisane wyżej postępowanie ZUS oraz Prezesa ZUS narusza zarówno wspomniane przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez nie zebranie oraz przede wszystkim nie rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak i normę art. 107 § 3 K.p.a. przez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji argumentów i wnioskowań organu, które legły u podstaw takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W szczególności nie wskazano faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom (zebranym w sprawie) odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W odniesieniu do decyzji wydanej w II instancji oznacza również błędne zastosowanie art. 138 K.p.a. i zasady dwuinstancyjności postępowania, która zobowiązuje organ odwoławczy (ponownie rozpoznający sprawę) nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na zasadność argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu tego organu, ale również do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem składu orzekającego Prezes ZUS w postępowaniu przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2006 r. naruszył również dyspozycję art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę postępowania administracyjnego - czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Zgodnie z tym przepisem stronie należy umożliwić wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego oraz pouczyć o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. W aktach sprawy, a na ich podstawie Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji, brak oświadczeń strony skarżącej oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o wyżej wskazanym uprawnieniu. Analiza akt nie pozwala również na stwierdzenie, że zaszła okoliczność wymieniona w § 2 art. 10 K.p.a., czyli gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z art. 10 § 3 K.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 tego przepisu. Rozpatrując sprawę Sąd stwierdził ponadto, iż sentencje zaskarżonej decyzji jak też decyzji ją poprzedzające zostały skonstruowane w sposób wadliwy. Z jednej strony organy stwierdziły bowiem, iż odmawiają umorzenia należności za okresy oraz w wysokościach wskazanych w sentencjach decyzji, a drugiej natomiast zawarły w decyzji informację, iż wymienione kwoty zawierają w sobie również składki za zatrudnionych pracowników, które nie podlegają umorzeniu i w tym zakresie wniosek strony nie był rozpatrywany. Tym samym doszło do sytuacji, w której organy jednocześnie odmawiały umorzenia zaległych składek za zatrudnianych pracowników (należności te wchodziły bowiem w skład ogólnej sumy składek, w stosunku do których organy odmówiły umorzenia) jak też stwierdzały, iż wniosek w tym zakresie nie podlegał rozpatrzeniu. Tak skonstruowana sentencja decyzji nie może być natomiast uznana za spełniającą wymogi określone w art. 107 § 1 K.p.a. W opinii Sądu w niniejszej sprawie organy rentowe powinny odrębnie wskazać okresy oraz wysokość składek, w odniesieniu do których odmawiały umorzenia, oraz odrębnie tych składek, które nie podlegają umorzeniu. Strona postępowania ma bowiem prawo wiedzieć w stosunku do jakiej części swojej zaległości może ubiegać się o przyznanie ulgi w postaci umorzenia. Ponadto Sąd wskazuje, iż w sentencji decyzji z [...] czerwca 2006 r. Prezes ZUS nie wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., będącego jednym z przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji. Na zakończenie zaznaczyć należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, iż Prezes ZUS nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ze względu na brak przepisu przyznającego mu uprawnienia do orzekania w indywidualnych sprawach dotyczących ubezpieczeń. Sąd stwierdza, iż przepisem, na mocy którego Prezes ZUS wydaje decyzje w wyniku złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia zaległych składek jest przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z tym artykułem od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym stwierdzić należy, iż Prezes ZUS był organem uprawnionym do wydania zaskarżonej decyzji i w tym zakresie decyzja ta nie narusza prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w szczególności uznając, iż organy naruszyły wskazane w treści uzasadnienia przepisy procedury administracyjnej, zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wyeliminowane z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygniecie z punktu drugiego ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca nie była zobowiązana do uiszczenia wpisu, nie uczestniczyła też w rozprawie, więc nie poniosła kosztów związanych z dojazdem do sądu. Nie reprezentował jej również pełnomocnik, z którego udziałem łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.