III SA/Wa 2897/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Asesor WSA Dariusz Turek, , , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2006r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia części należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżoną decyzję B. M. wnioskiem z 8 marca 2006 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) Oddział w Z. o umorzenie odsetek i części kwoty głównej należności wobec ZUS. ZUS decyzją z [...] maja 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm., zwanej dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia części należności z tytułu składek objętych wnioskiem. W uzasadnieniu wskazano, iż B. M. nie pracuje, przysługuje mu zasiłek dla bezrobotnych. Nie posiada nieruchomości ani ruchomości, z których można by prowadzić postępowanie egzekucyjne. Mając na uwadze powyższą sytuację uznano, iż me zachodzą dostateczne podstawy do umorzenia zaległości, w tym również ze względu na szczególnie uzasadnione okoliczności. Wskazano ponadto, iż ze względu na okres, którego zadłużenie dotyczy, możliwość ratalnej spłaty zadłużenia, dziesięcioletni okres dochodzenia należności decyzja umarzająca byłaby przedwczesna. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 16 czerwca 2005r. B. M. podtrzymał wniosek o umorzenie części zaległości w postaci odsetek. Wskazał, iż posiada 900 zł dochodu, samotnie wychowuje córkę, która studiuje. Po opłaceniu należności za mieszkanie, media pozostaje im około 300 zł. Aby przeżyć korzysta z pomocy rodziców, którzy sąna emeryturze. Prezes ZUS decyzją z [...] lipca 2005r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu ograniczył się do stwierdzenia, iż nie ma możliwości spłaty wyłącznie kwoty głównej bez należnych odsetek za zwłokę. Biorąc pod uwagę powyższe, obecną sytuację dłużnika, niską kwotę zaległości, możliwość rozłożenia na raty zaległości stwierdzono, iż nie ma przesłanek do umorzenia należności. B.M. w skardze z dnia [...] września 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o umorzenie odsetek od zadłużenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja Prezesa ZUS został wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym do rozpoznania sprawy był właściwy minister, w sprawie niniejszej Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS, gdyż w dniu 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległ art .83 ust. 4 u.s.u.s. Na jego podstawie stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, iż biorąc pod uwagę dobro ZUS, niską kwotę zaległości, możliwość spłaty ratalnej nie znaleziono podstaw do umorzenia zaległości. Powołano się również na art. 23 ust 1 i art. 28 ust. 4 u.s.u.s. argumentując, iż zakład nie przewiduje sytuacji, w której należności główne zastałyby spłacone, a odsetki od tej kwoty nie podlegałaby spłacie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wobec nie uwzględnienia wyroku WSA z dnia 19 października 2005 r. Organem właściwym do rozpoznania sprawy w drugiej instancji winien być Minister Pracy i Polityki Społecznej. 2 W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS przedstawił stan faktyczny sprawy oraz treść przepisów, które mają zastosowanie w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wyjaśniono też, że zebrane w niniejszej sprawie dowody nie przemawiają za umorzeniem należności z tytułu składek w świetle art 28 ustawy systemowej. W związku z tym organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważa na wstępie, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działań podejmowanych przez administrację publiczną, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest bowiem na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny, wystarczające jest stwierdzenie przez Sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Sąd, na 3 mocy art. 135 P.p.s.a., podejmuje też środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały usunięciem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd zauważa, że art. 180 § 1 K.p.a. stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się między innymi sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych (art. 180 § 2 K.p.a.). Według zaś art. 1 pkt 1 K.p.a. Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 K.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, w tym także ZUS i Prezes ZUS. Oznacza to, iż zarówno organ wydający decyzję w pierwszej instancji, jak też organ, do którego w sposób prawidłowy złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wydający decyzję o charakterze odwoławczym), obowiązane są przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, do których należą: podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), wydanie decyzji zawierającej, poza elementami formalnymi, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn, z powodu których, innym 4 dowodom odmówił wiarygodności, jak też sporządzenie uzasadnienia prawnego z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Przestrzeganie powyższych norm jest szczególnie istotne, gdy decyzje wydawane są w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się bowiem do zbadania, co wielokrotnie podnoszono w judykaturze, czy w sprawie nastąpiło wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisów materialnoprawnych, w których unormowano kwestię przesłanek do umorzenia należności. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia wyżej przytoczonych przepisów K.p.a. Sąd zwraca uwagę, iż znajdujący Się w aktach sprawy materiał dowodowy powinien być uwzględniony przy opisywaniu stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji nie uwzględniono wyżej wskazanych, podstawowych informacji. Organ odwoławczy, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swym dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987r., sygn. akt IV SA 385/87). Dowodzi to, iż przed organem administracyjnym nie uczyniono zadość wyżej przywołanym przepisom, a w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 § l K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Uchybienia ta w ocenie Sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający stwierdza bowiem, że decyzja organu drugiej instancji, nie zawiera 5 wyjaśnienia i oceny sytuacji strony. Nie przedstawiono uwarunkowań materialnych strony, możliwości spłaty zadłużenia. Pominięto całość tych rozważań stwierdzając jedynie, że biorąc pod uwagę dobro ZUS (bez jego wykazania), niską kwotę zadłużenia (bez podania jej wysokości), możliwość rozłożenia na raty zobowiązania, nie znaleziono podstaw do umorzenia zadłużenia. Zdaniem składu orzekającego błędne jest ponadto stanowisko organu pierwszej i drugiej instancji, iż niemożliwe jest umorzenie samych odsetek bez jednoczesnego umorzenia należności głównej. Przeczy temu treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s., który zawiera definicję "należności z tytułu składek", o których mowa wart. 28 ust. l u.s.u.s. Z przepisu art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wynika, iż "należności z tytułu składek" to zarówno składki, jak i odsetki za zwłokę oraz koszty egzekucyjne, koszty upomnienia, a także dodatkowa opłata. W związku z tym, gdy strona zwraca się do organu administracyjnego o umorzenie samych odsetek od zaległości z tytułu składek, niewystarczające jest wskazanie treści art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, ustanawiał bowiem zasadę, iż obligatoryjne jest umorzenie odsetek za zwłokę, jak też kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty, gdy umarzane są składki. Nie oznacza to jednak, iż ZUS nie ma podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w zakresie umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu nieuiszczonych w terminie składek, a tak wynika z uzasadnienia decyzji Prezesa ZUS. Podstawę do umorzenia ww. należności z tytułu odsetek stwarza art. 28 ust. l u.s.u.s. w związku z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. Ważne jest więc, aby organ, który wydaje rozstrzygnięcie o umorzeniu lub o odmowie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rozważył przesłanki wynikające z ustawy w odniesieniu do konkretnej strony postępowania. Organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji me wyjaśnił, w stopniu 6 wymaganym przez prawo, przesłanek, którymi kierowano się wydając decyzję, będącą przedmiotem kontroli Sądu. Nie badano w ogóle i nie wyjaśniono, z jakiego powodu można mówić o całkowitej nieściągalności składek. Nie odniesiono się też w żaden sposób do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 136). Nie przywołano go nawet w podstawach prawnych rozstrzygnięć. Sąd zwraca też uwagę Prezesa ZUS, iż jako wypełniającego w sposób prawidłowy dyspozycję art. 107 § l i 3 K.p.a., nie można uznać uzasadnienia, w którym jako przesłanki wskazuje się jedynie ogólne sformułowania bez ich odniesienia do konkretnych uwarunkowań sprawy. Organ na podstawie obowiązujących przepisów prawa, co do zasady, jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe we własnym zakresie. Ma też obowiązek ustosunkować się do poszczególnych materiałów zgromadzonych w sprawie, zweryfikować i ocenić twierdzenia strony zawarte w dokumentach przez nią przedstawionych, z uwagI na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne kryteria oraz poczynić ustalenia zmierzające do załatwienia sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 77 § l w związku z art. 107 § l i 3 K.p.a.). Zadaniem organu jest bowiem dokładne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla sprawy, o czym organ ponowienie rozpoznający sprawę zdaje się zapominać w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze, tj. wydania decyzji przez organ niewłaściwy w postaci Prezesa ZUS, należy podzielić argumentację przedstawioną w postanowieniu z dnia 18 kwietnia 2006 r. jak i w odpowiedzi na skargę, bez potrzeby 7 jej powtarzania. Zmiana art 83 ust. 4 u.s.u.s. z dniem 24 slerpma 2005 r. spowodowała konieczność zmiany właściwości do rozpoznania sprawy. Wyrok WSA z dnia 19 października 2005 r. był wydany na wcześniejszy stan prawny i nie mógł odnosić się do sytuacji po zmianie unormowań prawnych. Mając powyższe okoliczności na względzie zasadne było, na mocy art. 145 § l pkt l lit. c) P.p.s.a., wydanie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Skarżący nie poniósł kosztów sądowych, gdyż z mocy prawa był z nich zwolniony, na podstawie art. 239 pkt l lit. e) P.p.s.a., w związku z tym nie zapadło rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. 8