III SA/Wa 290/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec,, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 1 września 2005 r. Skarżący Z.C. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS"), wnosząc o umorzenia w całości roszczenia z tytułu zaległych należności względem organu. W uzasadnieniu pisma Skarżący podniósł liczne zarzuty natury formalnoprawnej, dotyczące wydanej wobec niego decyzji-upomnienia z dnia [...] lipca 2005 r., w tym okoliczność, że upomnienie to skierowane zostało do Skarżącego dopiero po pięciu latach od określenia zaległości. Pismem z dnia 27 września 2005 r. Skarżący sprecyzował, że zaległość ("niedopłata") z tytułu nieuiszczonych składek powstała nie z jego winy i wyjaśnił, że po uregulowaniu zaległości w związku z zakończeniem działalności gospodarczej uzyskał w siedzibie ZUS informację o niezaleganiu wobec organu. Nadto stwierdził, że od roku 2000, kiedy zakończył prowadzenie działalności gospodarczej, nie podjął pracy i pozostaje na emeryturze, a wcześniej na rencie z tytułu niezdolności do pracy, które stanowią jedyne źródło dochodu jego rodziny. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. ZUS odmówił Skarżącemu umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października do grudnia 1999 r. wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał na okoliczności i przesłanki prawne, jakie uwzględnił rozpatrując odmownie wniosek o umorzenie należności. W powyższym kontekście organ wskazał, że pismem z dnia 20 września 2005 r. wezwał Skarżącego do uzupełnienia jego wniosku z dnia 1 września 2005 r. o wymienione w wezwaniu dane, lecz mimo wezwania, danych tych nie uzupełnił. Powołując się zaś na dokumenty zgromadzone w aktach sprawy ZUS podniósł, że w dniu 8 sierpnia 2005 r. wszczęto w stosunku do Skarżącego postępowanie egzekucyjne, prowadzone za pośrednictwem urzędu skarbowego, które do dnia wydania decyzji nie zostało zakończone. Wskazując następnie na treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." organ przedstawił określone w ustawie warunki stwierdzenia całkowitej nieściągalności, stanowiącej przesłankę umarzania należności z tytułu składek, a także odwołał się do zasad umarzania tych należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określonych w przepisach Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - dalej powoływanego jako "rozporządzenie". W ocenie ZUS w sprawie niniejszej nie było możliwe wszechstronne i wnikliwe rozważenie całokształtu materiału dowodowego, będącego podstawą oceny czy istnieją przesłanki umorzenia, wobec faktu, że Skarżący nie udzielił prawidłowej odpowiedzi na wezwanie organu zawarte w piśmie z dnia 20 września 2005 r. i nie złożył wymaganych dokumentów. Wobec powyższego, mając na uwadze, że nie stwierdzono dotychczas całkowitej nieściągalności należności, zaś Skarżący nie jest pozbawiony stałego źródła dochodu, organ uznał za właściwe odmówić umorzenia należności. Pismem z dnia 4 listopada 2005 r. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu pisma wskazał, że jest jedynym żywicielem rodziny, gdyż mimo przewlekłej choroby jego żonie odebrana została renta. Jednocześnie zaznaczył, że większość otrzymywanego przez niego świadczenia emerytalnego przeznacza na zakup niezbędnych leków dla żony i siebie. Do wniosku Skarżący załączył kwestionariusz dotyczący jego możliwości płatniczych oraz kserokopie rachunków dokumentujących zakup leków. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 u.s.u.s. po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowił utrzymać w mocy decyzję ZUS. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym także okoliczności podniesione przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w załączonym kwestionariuszu dotyczącym możliwości płatniczych Skarżącego. Następnie, powołując się na powyższe okoliczności, Prezes ZUS stwierdził, że nie zachodzą przesłanki, określone w art. 28 ust 3a u.s.u.s., gdyż Skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, a ich spłata wiązałaby się z nadmiernym obciążeniem finansowym dla jego rodziny. Jednocześnie poinformował Skarżącego o możliwości ratalnej spłaty zadłużenia. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Uzasadniając skargę ponownie powołał się na okoliczności, w jakich powziął wiadomość o istnieniu zadłużenia, a nadto polemizował z faktem naliczania przez organ odsetek od stwierdzonej zaległości. Skarżący zwrócił także uwagę, że przez okres pięciu lat od zakończenia przez niego działalności gospodarczej ZUS nie informował go o istniejącej zaległości, naruszając tym samym przepisy k.p.a., k.p.c. oraz k.c. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 1 marca 2006 r., stanowiącym replikę do pisma organu, Skarżący wskazał, że zarzucił ZUS błędne wskazania, co do stanu faktycznego w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Następnie ponownie podniósł wskazywaną już we wcześniejszych pismach okoliczność, że prowadzona przez niego działalności gospodarcza została w 2000 r. zakończona oraz wyrejestrowana i w tym samym okresie dokonane zostały wszelkie rozliczenia z urzędem skarbowym i ZUS. Wskazał też, że rejestrując drugą działalność gospodarczą nie napotkał na żaden sprzeciw związany z nieuiszczeniem zaległych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów zasługują na uwzględnienie. Stosownie jednak do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] utrzymująca w mocy, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzję ZUS z dnia [...] października 2005 r. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października do grudnia 1999 r. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że kwestia umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jak trafnie wskazano w obu wydanych w sprawie decyzjach, unormowana została m.in. w art. 28 u.s.u.s.. Zgodnie z ustępami 1 i 2 tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS z uwzględnieniem ustępów 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w enumeratywnie określonych przypadkach całkowitej ich nieściągalności. Sąd podkreślił, że stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, prawodawca posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej nie może być jednak mylony z prawem do dowolnej oceny zebranego materiału. Oznacza on jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95 (Orz. Pod. 1997/3 str. 14), w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95 (LEX nr 26643), w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 (Serwis Podatkowy 1997/7 str. 51, POP 1997/2 poz. 49, Glosa 1997/7 str. 32), czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95 (niepubl.). Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek uchylenia decyzji ZUS, lecz swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdził, że uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ nie odniósł się do argumentacji podniesionej przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś zawarte w decyzji uzasadnienie miało charakter enigmatyczny. Budzi to szczególny sprzeciw Sądu z uwagi na okoliczność, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wskazał nowe okoliczności i załączył nowe materiały dowodowe, w tym m.in. kwestionariusz o możliwościach płatniczych Skarżącego, a także zaświadczenie z dnia 12 października 2005 r. wystawione przez Powiatowy Urząd Pracy w W., z którego wynika, że żona skarżącego jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. W toku wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezes ZUS ocenę powyższych okoliczności i dowodów pominął, wychodząc tym samym poza ramy swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a. i naruszając ten przepis w sposób mający wpływ na ostateczny wynik sprawy. Naruszona została przy tym także, wynikająca z art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ obowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również zasada pogłębiania zaufania do organu, zawarta w art. 8 k.p.a. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ winien bowiem odnieść się wyczerpująco do przytoczonej powyżej argumentacji, zawartej we wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności do twierdzeń stanowiących nowe okoliczności, nie podnoszonych na wcześniejszym etapie postępowania. Jednocześnie Sąd zaznacza, że dokonując powyższej oceny prawnej nie przesądza co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej do istotnych naruszeń przepisów postępowania doszło i w tym zakresie Sąd zwraca uwagę na konieczność uniknięcia podobnego uchybienia przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Dopiero bowiem wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania, w tym m.in. wskutek gruntownej analizy argumentów podniesionych przez Skarżącego we wniosku o umorzenie zaległości, a w szczególności we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także materiału zgromadzonego przez organ z urzędu w toku prowadzonego postępowania, możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji merytorycznie rozstrzygającej co do istoty sprawy. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa ZUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia brak jest informacji o zapoznaniu Skarżącej z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes ZUS naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostawała dla Sądu okoliczność, że pismem z dnia 13 października 2005 r. ZUS wyznaczył Skarżącemu na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego w związku z wydaniem decyzji po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o umorzenie należności. Jak bowiem wskazał Sąd powyżej, obowiązek zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu ciąży tak na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. W ocenie Sądu jego niedochowanie przez Prezesa ZUS razi w szczególności w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego Skarżący podniósł nowe okoliczności i przedstawił nowe dowody, których oceny organ winien był dokonać w toku postępowania drugoinstancyjnego. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.