III SA/Wa 292/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Skrodzki (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant referent stażysta Agata Zdunek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę oraz rozłożenia zapłaty zaległości na raty z tytułu wpłat na rzecz Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne miesiące 2006, 2007 i 2008 r. oddala skargę Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), powoływanej w dalszej części jako "O.p." w związku z art. art. 49 ust. 5a i ust. 5c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm. zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji"), Minister Pracy i Polityki Społecznej, utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej zwany "Prezesem PFRON") z dnia [...] września 2011 r., którą odmówiono S. L. (dalej zwany "Skarżący") umorzenia odsetek za zwłokę od zaległości z tytułu wpłat na PFRON oraz rozłożono na 48 miesięcznych rat zaległości z tytułu tych wpłat w wysokości 63.645 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości 29.572 zł za poszczególne miesiące od września 2006 r. do kwietnia 2008 r. oraz naliczono opłatę prolongacyjną. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 3 czerwca 2011 r. S. L. zwrócił się do Prezesa PFRON o rozłożenie na raty zaległości z tytułu wpłat na PFRON za okres od września 2006 r. do kwietnia 2008 r. w związku z trudną sytuacją firmy. W piśmie z dnia 20 czerwca 2011 r. Skarżący zawnioskował również o umorzenie odsetek z tytułu w/w zaległości. W uzasadnieniu swojej prośby wskazał, że nie będzie w stanie spłacić w/w zaległości ze względu na bardzo złą sytuację w branży krawieckiej oraz na obciążenia innymi zobowiązaniami m.in. opłaca składki na ubezpieczenia społeczne oraz spłacanie raty z tytułu zakupu samochodu dostawczego, który jest potrzebny do prowadzenia firmy. Ponadto Skarżący podniósł, iż zaległość z tytułu wpłat na PFRON powstała w wyniku zarówno jego niewiedzy jak również osoby, która zajmowała się prowadzeniem kadr w firmie. Skarżący wniósł o umorzenie odsetek i rozłożenie zaległości na 60 rat. Decyzją z [...] września 2011 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił Skarżącemu umorzenia odsetek za zwłokę od zaległości z tytułu wpłat na PFRON oraz rozłożył na 48 miesięcznych rat zaległości z tytułu tych wpłat w wysokości 63.645 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości 29.572 zł za poszczególne miesiące od września 2006 r. do kwietnia 2008 r. oraz naliczył opłatę prolongacyjną od zaległości. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie wnosząc o umorzenie zaległości wobec PFRON za w/w okres. W uzasadnieniu swojej prośby wskazał, że nie będzie w stanie spłacić rat, na które organ I instancji rozłożył zaległość. Ponownie podniósł, iż zaległość wobec PFRON powstała na skutek jego niewiedzy. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji zaległości z tytułu wpłat, odsetki za zwłokę lub opłata prolongacyjna mogą być umarzane w całości lub w części decyzją Prezesa Zarządu Funduszu wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Organ zauważył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym przesłanych przez Skarżącego na etapie postępowania I jak i II instancji dokumentów, nie wynika, aby zaistaniała którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności, o której mowa w przepisie art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji (...). Organ podkreślił, że nie można uznać za przesłankę całkowitej nieściągalności twierdzenia Skarżącego o niemożności spłaty rat, na które została rozłożona zaległość wobec PFRON. Ponadto organ wskazał, iż z nadesłanych przez Skarżącego dokumentów, w tym kserokopii wydruku z księgi przychodów i rozchodów za 2010 r. oraz za I kwartał 2011 r., zeznania PIT-36 o wysokości osiągniętego dochodu (straty) z pozarolniczej działalności gospodarczej w 2010 r. oraz rocznej struktury przychodu wynika, że dochód za 2010 r. wyniósł 34.686,56 zł (zgodnie z wydrukiem z księgi przychodów i rozchodów - 24.170,20 zł), w I kwartale 2011 r. Skarżący poniósł stratę w wysokości 26.425,34 zł, jednak w okresie od stycznia do września 2011 r. ponownie osiągnął dochód w wysokości 12.672,03 zł. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie można uznać, że Skarżący nie posiada majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Minister Pracy i Polityki Społecznej powołując sie na przepis art. 49 ust. 5c pkt 2 ustawy o rehabilitacji zauważył, że rozłożenie zaległości na raty opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że Prezes Zarządu PFRON może, ale nie musi skorzystać z uprawnienia określonego w tym przepisie. Instytucja rozłożenia zaległości na raty stanowi szczególnego rodzaju ulgę, której zastosowanie uzależnione jest od ważnego interesu pracodawcy lub ważnego interesu publicznego. Ocena, czy taki interes zachodzi, dokonywana jest przez Prezesa Zarządu PFRON w zakresie swobodnego uznania, przy czym uznanie to ograniczone jest konstytucyjną zasadą państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie organu odwoławczego, po analizie materiału dowodowego oraz przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie bieżącej sytuacji finansowej Skarżącego, nie zachodzą przesłanki do rozłożenia na większą liczbę rat zaległości z tytułu obowiązkowych wpłat na PFRON. W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzucił organom niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w szczególności niewyjaśnienie zasadności naliczenia "dochodzonej kwoty". Ponadto podniósł, iż ZUS odmówił mu udostępnienia informacji o zatrudnionych w jego firmie osobach legitymujących się orzeczeniami potwierdzającymi niepełnosprawność. W związku z powyższym Skarżący stwierdził, że to PFRON przed wydaniem decyzji powinien zwrócić się do ZUS celem ustalenia w/w okoliczności. Wskazał również, że cała zaległość wobec PFRON powstała na skutek niewiedzy zarówno jego jak i księgowej. Skarżący zarzucił organowi II instancji, że nie zauważył, że z zysku - jaki osiągnął on od stycznia do września 2011 r. w wysokości 12.673,03 zł, spłaca raty kredytu samochodu dostawczego, który potrzebny jest do istnienia firmy, w wysokości 1.560 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji (postanowień), to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). W następstwie kontroli zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona, nie ma bowiem podstaw do uznania, że decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej utrzymująca w mocy decyzję Prezesa PFRON jest niezgodna z prawem. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zgodnie z prawem odmówiono Skarżącemu umorzenia odsetek oraz czy prawidłowo rozłożono na 48 rat zaległość wraz z odsetkami i naliczono opłatę prolongacyjną od zaległości na PFRON. Podstawą odmowy umorzenia odsetek był w niniejszej sprawie art. 49 ust. 1 i 4, art. 49 ust. 5a i art. 49 ust. 5b pkt 6 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do wpłat, o których mowa art. 21 ust 1 art. 23, art. 31 ust. 3 pkt 1 i art. 33 ust. 4a, 7 i 7a ustawy o rehabilitacji, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 5a-5d oraz art. 49a i 49b Op, z tym że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi PFRON. W myśl art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji zaległości z tytułu wpłat, odsetki za zwłokę lub opłata prolongacyjna mogą być umarzane w całości lub w części decyzją Prezesa PFRON wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie art. 49 ust. 5b pkt 6 ustawy o rehabilitacji całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 5a, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia, i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz w art. 361 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361, z późn. zm.); 3) nastąpiło trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość zaległej wpłaty nie przekracza pięciokrotnej kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Nakaz istniejący w art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji – nie pozwala przy umarzeniu zaległości na stosowanie jakichkolwiek innych ocen aniżeli są wskazane w cytowanym przepisie, tj. całkowitej nieściągalności. Ustawodawca w art. 49 ust. 5b pkt 6 ustawy o rehabilitacji enumeratywnie wymienił przypadki, gdy taka całkowita nieściągalność zachodzi. Przesłanki mogące stanowić podstawę umorzenia tworzą zamknięty katalog i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Okoliczności wskazujące na trudną sytuację finansową, brak wiedzy o istnieniu obowiązku zapłaty składek na PFRON, w świetle obowiązującego prawa nie mogą zostać uwzględnione. Skoro w przedmiotowej sprawie żaden z warunków wymienionych w art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji nie wystąpił, a zatem ani Prezes PFRON, ani Minister Pracy i Polityki Społecznej nie byli upoważnieni do umorzenia zaległości w składkach i w odsetkach na rzecz Funduszu. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca używając w art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji zwrotu "mogą" przesądził, że decyzja organu administracyjnego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że przy ustalonym stanie faktycznym organ ten ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla podatnika sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. W takim przypadku sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, nie zaś rozstrzygnięcie będące wynikiem wyboru dokonanego przez organ podatkowy. Przed podjęciem rozstrzygnięcia w ramach tzw. uznania administracyjnego organ podatkowy musi najpierw stwierdzić istnienie przesłanek określonych w art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji. To z kolei obliguje do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy oraz szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Jak bowiem podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2004 r. sygn. akt III SA 791/2002, należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności, co czyni strona skarżąca w skardze. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano również, a poglądy te Sąd w pełni podziela, że przyznanie ulgi na bazie uznania administracyjnego uzasadnione będzie jedynie w takich wypadkach, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które podatnik nie może mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania (por. m.in. wyrok z 3 lutego 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 983/98, LEX nr 40722). W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie NSA koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru prawem do rozłożenia zaległości na raty czy prawem do odroczenia terminu płatności należności dysponuje organ administracyjny. Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające tej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie doprowadziło do decyzji, która choć nie zadowala Skarżącej, jest zgodna z prawem. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zarówno oceny jak i wnioski, które wyciągnął z okoliczności faktycznych sprawy Prezes PFRON i Minister Pracy i Polityki Społecznej nie budzą wątpliwości z punktu widzenia art. 191 Op, który to przepis wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Zarówno Prezes Zarządu PFRON i Minister Pracy i Polityki Społecznej ustalili na podstawie zebranych dowodów, stan sprawy i prawidłowo go ocenili, a więc przeprowadzone postępowanie spełniło wymogi art. 120, art. 121, art. 122 i art. 187 Op, a więc kolejno zasad: praworządności, zaufania do organów, prawdy obiektywnej i normy odnoszącej się do zakresu, sposobu oraz rozpatrywania materiału dowodowego. Uzasadnienia decyzji, analizując sytuację faktyczną Skarżącej, są zgodne z art. 210 Op. Zarówno decyzja Prezesa Zarządu PFRON jak i Ministra Pracy i Pomocy Społecznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W konsekwencji zarzuty skargi są nieuzasadnione. Dodatkowo Sąd zauważa, że nie bez znaczenia jest fakt, że wpłaty na PFRON mają szczególny charakter tzn. przeznaczane są na rzecz osób niepełnosprawnych w celu stworzenia im warunków uczestniczenia w życiu społecznym, co oznacza możliwość pełnienia ról społecznych oraz pokonywania barier, w szczególności psychologicznych, architektonicznych, urbanistycznych, transportowych i w komunikowaniu się, co wynika wprost z art. 7 do art. 10f ustawy o rehabilitacji. Zatem brak wpłat powoduje, iż cel ten nie może zostać w pełni osiągnięty. W związku z powyższym, również z tego względu, zasadna była odmowa umorzenia odsetek. Odnośnie kwestii uzasadnienia decyzji w części dotyczącej rozłożenia zaległości na 48 rat Sąd nie doszukał się w tym zakresie naruszenia prawa. Zgodnie z art. 49 ust. 5c ustawy o rehabilitacji Prezes PFRON, w drodze decyzji, na wniosek pracodawcy, w przypadku uzasadnionym ważnym interesem pracodawcy lub interesem publicznym może: 1) odroczyć termin płatności należności lub rozłożyć ich zapłatę na raty, 2) odroczyć termin płatności zaległości z tytułu wpłat, odsetek za zwłokę lub rozłożyć ich zapłatę na raty - uwzględniając możliwości płatnicze pracodawcy oraz stan finansów Funduszu. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem organ może rozłożyć na raty zaległości wraz z odsetkami lub odsetki w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem pracodawcy lub interesem publicznym uwzględniając możliwości płatnicze pracodawcy oraz stan finansów Funduszu. Zatem rozłożenie na raty zaległości zależy od wystąpienia ważnego interesu pracodawcy lub interesu publicznego i stanu finansowego Funduszu. Zaznaczyć należy w tym miejscu, iż użyte przez normodawcę pojęcia nieostre, niedookreślone, takie jak "ważny interes pracodawcy", "interes publiczny", nie mogą być interpretowane w sposób subiektywny, a więc nie może o tym decydować przekonanie pracodawcy. O istnieniu ważnego interesu podatnika decydują kryteria zobiektywizowane, które są zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Natomiast "interes publiczny" należy rozumieć jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. W niniejszej sprawie organ uznał, że wystąpił ważny interes pracodawcy i ważny interes publiczny, w związku z czym rozłożono zaległość na 48 rat. Trudno więc uznać, iż organy administracyjne naruszyły w tym zakresie obowiązujące przepisy. Należy zauważyć, iż okres na jaki rozłożono zaległość nie jest okresem krótkim. Wysokość rat nie jest też niemożliwa do spłaty. Skarżący osiągnął w 2010 r. dochód w kwocie 34.386 zł, za 2011 r. dochód wyniósł 12.672 zł. Zatem fakt uzyskiwania takich dochodów, został oceniony przez Prezesa PFRON i Ministra Pracy i Polityki Społecznej za dający podstawy do rozłożenia na 48 rat zaległości, co w ocenie Sądu należy uznać za zgodne z prawem. Poza tym Sąd, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie może zatem orzekać o zgodności z prawem decyzji określającej wysokość wpłat na PFRON. Sąd mając powyższe na względzie uznał, że zasadne jest oddalenie skargi, na mocy art. 151 p.p.s.a.