III SA/Wa 2920/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dalej: Prezes Zakładu, uchylił decyzję Zakładu z dnia [...] maja 2006 r. w części odmowy umorzenia dalszych odsetek za zwłokę liczonych do dnia zapłaty włącznie i odmówił Skarżącej W. J. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 08.1999 r. – 10.1999 r., 01.2001 r. – 03.2001 r., 06.2001 r. – 04.2004 r. w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia[...]maja 2006 r. odmówiono Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami liczonymi na dzień wniesienia podania oraz dalszymi odsetkami liczonymi do dnia zapłaty włącznie. Organ ustalił, że Skarżąca prowadzi nadal działalność gospodarczą, która od 2003 r. przynosi straty. Mąż Skarżącej pracuje. Osiąga z tego tytułu dochód w wysokości średnio [...] zł brutto miesięcznie. Na utrzymaniu Skarżącej pozostaje 20-letni studiujący syn. Zamieszkuje ona w mieszkaniu spółdzielczym lokatorskim. Skarżąca zalega z opłatami czynszowymi na łączną kwotę [...] zł oraz ze spłatą kredytu mieszkaniowego na kwotę [...] zł. Mąż Skarżącej jest właścicielem samochodu osobowego, na zakup którego zaciągnięty został kredyt. Rata miesięczna kredytu wynosi ok. 600 zł. Skarżąca spłaca ponadto kredyt w [...] Bank – rata miesięczna 184,57 zł. Skarżąca pozostaje pod stałą opieką lekarza z powodu nadciśnienia tętniczego. W związku z czym ponosi dodatkowe wydatki na zakup lekarstw. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ocenie Zakładu nie potwierdził że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną Skarżąca nie jest w stanie opłacić zaległości gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca podniosła że zapłata należności uniemożliwiłaby jej dalsze egzystowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Wskazała że dochód męża wystarcza jedynie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb trzyosobowej rodziny (żywność, czynsz, energia elektryczna, telefon, Internet, leki, bilet miesięczny, pomoce naukowe dla syna, spłata kredytów, zakup benzyny, składki na ubezpieczenia społeczne). Skarżąca nadmieniła że jest osobą przewlekle chorą, w związku z czym znaczne kwoty wydaje na leki. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s.). Schorzenia Skarżącej nie mają charakteru choroby przewlekłej pozbawiającej ją możliwości uzyskania dochodu. W sprawie nie stwierdzono również iż zapłata należności pozbawiłaby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przeciwnie dochód męża w wysokości 4.000 zł brutto miesięcznie świadczy o tym że Skarżąca jest w stanie spłacić należności, chociażby w ramach układu ratalnego. Podstawą umorzenia nie może być także fakt ciążącego na Skarżącej obowiązku regulowania innych zobowiązań w wysokości ok. 800 zł miesięcznie. W skardze na tę decyzję Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365). Skarżąca powtórzyła że nie jest w stanie uiścić spornych należności jako że uniemożliwiłoby to jej dalszą egzystencję, a także dalsze prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wyprzedaży wcześniej zakupionych towarów. Działalność ta zresztą już od dłuższego czasu nie przynosi dochodów, co sprawia że Skarżąca wraz z synem pozostaje na utrzymaniu męża. Tymczasem jego dochód netto wynosi 2.600 zł miesięcznie, zaś łączna kwota wydatków kształtuje się na poziomie 2.522 zł. O braku środków świadczy, zdaniem Skarżącej, zadłużenie z tytułu opłat czynszowych. Skarżąca zarzuciła ponadto że organ nie poinformował jej we właściwym czasie o konieczności uregulowania nieopłaconych składek. Wskazała że podnoszona przez organ możliwość sprzedaży samochodu osobowego w celu uzyskania środków na spłatę zadłużenia spowodowałaby utratę przez rodzinę jedynego źródła pracy i zarobku. Wartość tego samochodu oscyluje zresztą w granicach 7.000-8.000 zł. Poza tym samochód ten nadal pozostaje własnością banku. Skarżąca jest osobą przewlekle chorą. Cierpi na [...] oraz [...], co uniemożliwia jej wykonywanie pracy zarobkowej w pełnym zakresie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazane. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że w sposób rażący narusza ona przepisy procedury administracyjnej, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskutek rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96, Glosa 1998/10, poz. 29; z dnia 22 października 1997 r. III SA 1702/96, Biuletyn Skarbowy 1998/4, str. 14; z dnia 17 września 1997 r. III SA 1425/96, Poradnik VAT 1998/3 str. 24). Pogląd ten stanowi kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało ono postać naruszenia kwalifikowanego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób oczywisty, jasny i bezsporny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00, nie publikowany). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 138 K.p.a., który w § 1 stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z § 2 tego artykułu wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Cytowany art. 138 K.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ drugiej instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 K.p.a. będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo. Podobny pogląd wyrażono na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: O.p.), tj. jej art. 233. W literaturze (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 595) stwierdzono mianowicie, iż art. 233 O.p. zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, iż rozstrzygnięcie Zakładu zawarte w decyzji wydanej w I instancji dotyczyło odmowy umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi na dzień złożenia wniosku o umorzenie, tj. na dzień [...] lutego 2006 r. Dodatkowo obejmowało ono odmowę umorzenia dalszych odsetek za zwłokę liczonych do dnia zapłaty włącznie. Tymczasem decyzja organu odwoławczego zawiera następujące rozstrzygnięcie: "uchylam zaskarżoną decyzję z dnia [...]maja 2006 r. (...) w części odmowy umorzenia dalszych odsetek za zwłokę liczonych do dnia zapłaty włącznie" i "odmawiam umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (...)". Oznacza to, że w sentencji decyzji wydanej w drugiej instancji, uchylającej w części decyzję pierwszoinstancyjną znalazło się rozstrzygnięcie (wadliwe zresztą) odnoszące się jedynie do odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Prezes Zakładu nie wypowiedział się natomiast co do uchylonej części decyzji, tj. odmowy umorzenia dalszych odsetek za zwłokę. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż w przypadku wydania decyzji kasacyjnej w części, organ powinien dokładnie określić, jaka część decyzji podlega uchyleniu, zaś orzeczenie reformatoryjne w tym zakresie powinno zastąpić wadliwą część decyzji organu pierwszej instancji. Skoro zatem Prezes Zakładu uchylił w części decyzję z dnia [...] maja 2006 r., to obowiązany był do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bądź też umorzenia postępowania w zakresie objętym uchyloną decyzją, przy czym powinno to w sposób jednoznaczny wynikać z sentencji samej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości. Tego zaś w niniejszej sprawie zabrakło. Należy jednocześnie zauważyć, iż rację ma Prezes Zakładu stwierdzając, iż orzekanie przez organ pierwszej instancji o dalszych odsetkach za zwłokę liczonych do dnia zapłaty włącznie było niedopuszczalne. Skoro jednak uznał, że brak jest podstaw prawnych do orzekania o odsetkach nie istniejących w dniu wydania decyzji pierwszej instancji, powinien był stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie i jako takie powinno ono zostać umorzone. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Należy również zauważyć, iż rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu co do pozostałej (nie uchylonej) części decyzji nie mieści się w granicach możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, określonych w art. 138 K.p.a. Konkluzja ta oznacza rażące naruszenie art. 138 K.p.a. Prezes Zakładu orzekł bowiem o "odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (...)".Tak sformułowana sentencja wskazuje na podjęcie, po raz drugi w sprawie, decyzji o charakterze pierwszoinstancyjnym. Tymczasem w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał, że podziela stanowisko wyrażone w decyzji podjętej w I instancji w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek obowiązany był wydać decyzję utrzymującą tę decyzję w mocy w tym właśnie zakresie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono stosownie do art. 152 P.p.s.a.