III SA/Wa 2921/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dalej: Zakład, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego T. O. o umorzenie zaległości, odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 03/2001 r., 05/2001 r. - 12/2004 r., 06-08/2005 r. i 03/2006 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres 03/2001 r. - 12/2004 r., 09-11/2005 r. i 03/2006 r. oraz na Fundusz Pracy za okres 05/2001 r. - 12/2004 r., 06-08/2005 r. i 03/2006 r. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s.). Skarżący nadal bowiem prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga dochody. Zaległość z tytułu składek objęta jest postępowaniem egzekucyjnym. Skarżący posiada ponadto nieruchomość (mieszkanie) oraz ruchomość (samochód). Zakład stwierdził ponadto że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365). Przepisy te dotyczą tylko należności na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie ich płatnikami. Tymczasem Skarżący nie opłacił również składek w części finansowanej przez pracownika. Do tych zaś składek nie stosuje się żadnych ulg. Zakład zauważył również iż zadłużenie wobec innych wierzycieli nie zwalnia od obowiązku regulowania należności wobec Zakładu. Bez wpływu na umorzenie pozostaje także fakt wydania w stosunku do Skarżącego wyroku uniewinniającego go od zarzucanego mu czynu nieopłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Ponadto niewykluczone jest to, iż sytuacja, w której znajduje się Skarżący ulegnie w przyszłości poprawie i będzie on dysponował większymi funduszami. Skarżący powinien mieć świadomość iż jako przedsiębiorca zobowiązany jest zabezpieczyć niezbędne środki na pokrycie zobowiązań z tytułu składek. W sprawie nie upłynął ponadto okres, w którym można dochodzić należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący zarzucił dowolność w ocenie dowodów, z których ewidentnie wynika brak możliwości spłaty zaległości z tytułu składek z uwagi na istniejące zadłużenie wobec osób fizycznych, banku, wspólnoty mieszkaniowej oraz kontrahentów. Skarżący podniósł iż nie posiada żadnego majątku. Samochód zabezpieczony bowiem został w postępowaniu egzekucyjnym. Mieszkanie zaś które zajmuje jest zadłużone. Skarżący ponadto nadal spłaca kredyt zaciągnięty na jego zakup. Zwrócił ponadto uwagę na wydane w stosunku do niego dwa wyroki, tj. wyrok Sądu Rejonowego dla L. z dnia [...] marca 2006 r. o którym mowa w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w L. uwalniający Skarżącego od zapłaty dodatkowej opłaty. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej uzasadnienia. Działając natomiast na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w związku z art. 154 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. zmienił decyzję w części dotyczącej okresu i kwoty należności z tytułu składek, wskazując iż kwota zaległości dotyczy składek na ubezpieczenia społeczne (za okres za okres 03/2001 r., 05/2001 r. - 12/2004 r., 06-08/2005 r. i 03-05/2006 r.), ubezpieczenie zdrowotne (za okres 03-12/2004 r., 09-11/2005 r. i 03-05/2006 r.), Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (za okres 05/2001 r. - 12/2004 r., 06-08/2005 r. i 03-05/2006 r.). Uzasadniając decyzję Prezes Zakładu ponowił zasadniczo argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., stwierdzając iż nie znalazł podstaw do jej zmiany. Skarżący nie przedstawił bowiem nowych okoliczności i dowodów mających wpływ na umorzenie zadłużenia. Organ odwoławczy odniósł się również do złożonego przez Skarżącego wniosku o rozłożenie należności głównej na raty. W skardze na tę decyzję Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 u.s.u.s. polegające na nieuwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Na tej podstawie wniósł o całkowite umorzenie należności z tytułu składek. Skarżący podniósł iż w okresie za który powstała zaległość nie miał on obiektywnej możliwości regulowania składek, na co zwrócił uwagę Sąd Rejonowy dla L.. Za bezzasadne Skarżący uznał przyjęcie przez organ iż skoro prowadzi on działalność gospodarczą i posiada mieszkanie, jest w stanie uiścić należności. Przeciwnie sytuacja materialna Skarżącego nie pozwala mu na spłatę zadłużenia bez uszczerbku dla jego utrzymania. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazane. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że w sposób rażący narusza ona przepisy procedury administracyjnej, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskutek rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96, Glosa 1998/10, poz. 29; z dnia 22 października 1997 r. III SA 1702/96, Biuletyn Skarbowy 1998/4, str. 14; z dnia 17 września 1997 r. III SA 1425/96, Poradnik VAT 1998/3 str. 24). Pogląd ten stanowi kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało ono postać naruszenia kwalifikowanego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób oczywisty, jasny i bezsporny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00, nie publikowany). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 138 K.p.a., który w § 1 stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z § 2 tego artykułu wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Cytowany art. 138 K.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ drugiej instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 K.p.a. będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo. Podobny pogląd wyrażono na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: O.p.), tj. jej art. 233. W literaturze (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 595) stwierdzono mianowicie, iż art. 233 O.p. zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, iż decyzja organu odwoławczego zawiera następujące rozstrzygnięcie: "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (...) w części dotyczącej uzasadnienia. Natomiast działając w oparciu o art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w związku z art. 154 § 1 i § 2 K.p.a. postanawiam zmienić ww. decyzję w części dotyczącej okresu i kwoty należności z tytułu składek". Zgodnie z pierwszym z powołanych wyżej przepisów, decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach K.p.a. W myśl natomiast art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. § 2 tego artykułu stanowi z kolei, iż w przypadkach wymienionych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Treść sentencji zaskarżonej decyzji wskazuje zatem jednoznacznie, iż podstawą prawną jej wydania był z jednej strony art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., z drugiej zaś art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w związku z art. 154 § 1 i § 2 K.p.a., normujące tryb weryfikacji decyzji ostatecznych. Tymczasem niedopuszczalne jest orzekanie w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. Przepis ten zamieszczony jest bowiem w rozdziale 13 Działu II K.p.a. zatytułowanym "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji", normującym sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w administracyjnym toku instancji, ale jako organ nadzoru. Należy więc przyjąć, iż zastosowanie w niniejszej sprawie przez Prezesa Zakładu przepisu przewidzianego w K.p.a. jako podstawa do działania w trybie nadzoru jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sytuacji bowiem, gdy Prezes Zakładu rozpatrywał wniosek Skarżącego z dnia 22 czerwca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany był wydać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 K.p.a., tj. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, uchylić ją w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji albo postępowanie odwoławcze bądź też uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa Zakładu nie mieści się zatem we wskazanych wyżej granicach możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Konkluzja ta oznacza rażące naruszenie art. 138 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LexPolonica oraz wyrok NSA z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3437/95, LexPolonica). Dodać do tego należy, iż to kwalifikowane naruszenie procedury administracyjnej tkwi w samej decyzji. Takie zaś naruszenie przepisów postępowania, które zawarte jest w decyzji stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 628). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono stosownie do art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów w wysokości kosztów zastępstwa prawnego przez ustanowionego w sprawie adwokata, tj. 240 zł (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).