III SA/Wa 2944/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości Jak wynika z akt sprawy, A. K. pismem z dnia 16 września 2003 roku zwrócił się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwanej dalej KRUS) - Oddziału w O., Placówki Terenowej O. o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz odsetek od tych zaległości, motywując swój wniosek trudną sytuacją materialną. Pismem z dnia 16 października 2003 roku A. K. został poinformowany przez Kierownika Placówki Terenowej KRUS w O., iż decyzją z dnia [...] października 2003 roku wydaną na podstawie art.41a pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 roku, Nr 7 poz. 25, z późn. zm.), zwanej dalej u.u.s.r. Dyrektor Oddziału Regionalnemu KRUS w O. nie wyraził zgody na umorzenie należności, a decyzją z tej samej daty wyraził zgodę na spłatę całości zadłużenia w układzie ratalnym. Pismem z dnia 15 grudnia 2003 roku A. K., odnosząc się do nadesłanego pisma, zwrócił się do Prezesa KRUS o umorzenie odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 1999 - 2003r., mimo że jak wskazuję, uległy one przedawnieniu. Podnosi również, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji spowodowanej koniecznością wyremontowania stodoły, która zawaliła się w grudniu 1999 roku. Pismem z dnia 23 marca 2004 roku skarżący został poinformowany, iż Prezes KRUS nie znalazł podstaw do umorzenia należności, uznał, iż pomocą adekwatną do sytuacji jest rozłożenie zaległości na dogodne raty. Podniesiono, iż skarżący otrzymał gospodarstwo w drodze darowizny. Do ubezpieczenia zgłosił się dopiero w 2003 roku. Przedawnieniu uległy należności jedynie za trzeci kwartał 1993 roku, natomiast należności dotyczące pozostałych okresów są w dalszym ciągu wymagalne. Zaległości w niniejszej sprawie powstały przede wszystkim z powodu nieterminowego zgłoszenia się do ubezpieczenia. Sytuacja materialna A. K. , który jest właścicielem stosunkowo dużego, wyposażonego gospodarstwa rolnego, nie jest gorsza od sytuacji innych rolników prowadzących swoje gospodarstwa na tym samym terenie opłacających składki. Pismem z 3 maja 2004 roku A. K. ponownie podniósł swoją trudną sytuację spowodowaną zawaleniem się stodoły. Dodał, że na jej remont wydał około 30 tys. zł, nie ma pieniędzy na chleb ani na środki produkcji. Kolejnym pismem z dnia 21 czerwca 2004 roku KRUS poinformowała skarżącego, że jego wniosek o umorzenie należności był już rozpatrywany przez Prezesa KRUS, który nie znalazł podstaw do umorzenia, gdyż podnoszone przez A. K. argumenty były znane KRUS i nie mogą stanowić podstaw do ponownego wszczęcia postępowania. Podniesiono także, iż fakt zawalenia się stodoły w 1999 roku i ponoszenie kosztów związanych z inwestycjami prowadzonymi we własnym gospodarstwie, nie mogą być argumentami przemawiającymi za umorzeniem należności dotyczących okresu obejmującego wiele lat. Pismem z 15 sierpnia 2004 roku skarżący zwrócił się do KRUS o wskazanie sposobu odwołania od "informacji" z dnia 21 czerwca 2004 roku. W odpowiedzi na to pismo Prezes KRUS decyzją z dnia [...] października 2004 roku rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników - nie umorzył wnioskowanego zadłużenia, podnosząc, iż skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, dających podstawę do zmiany decyzji z [...] marca 2004 roku o nieumarzaniu zadłużenia. Ponadto stwierdzono, że sytuacja materialna A. K. nie odbiega od sytuacji materialnej innych rolników opłacających składki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję w dniu 23 listopada 2004 roku złożył A. K., podtrzymując dotychczas wskazywane argumenty. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] października 2004 roku, stwierdzając, iż decyzja ta nie może być wykonana w całości. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, iż rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek powinny mieć formę decyzji administracyjnych. Sąd poczynił wskazania co do dalszego postępowania, nakazając organowi: - wyjaśnienie, czy pismo z dnia 23 marca 2004 roku (zawierające elementy decyzji wskazane w art.107§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., podpisała osoba posiadająca umocowanie do działania z upoważnienia Prezesa KRUS; - wyjaśnienie, czy pismo A. K. z dnia 15 grudnia 2003 roku, w którym "odwołuje się on od pisma KRUS w O. z 16 października 2003 roku" jest żądaniem wszczęcia postępowania, czy też środkiem odwoławczym; - zastosowanie przepisów prawa procesowego do wszystkich czynności procesowych wykonywanych przez te organy (zarówno pierwszej jak i drugiej instancji) w toku postępowania administracyjnego, w szczególności art.10 § 1 k.p.a. dotyczącego obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji - umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań; - uzasadnienie wydawanych decyzji zgodnie z wymogami zawartymi w ar.107§3 k.p.a.; - dołączenie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i wzięcie pod uwagę, przy ponownym rozpoznaniu argumentów przedstawionych przez skarżącego. Pismem z dnia 23 lutego 2006 r. Biuro Ubezpieczeń poinformowało Prezesa KRUS, iż rozstrzygnięcie z dnia 23 marca 2004 r. "nie nosi cech decyzji", gdyż nie zostało doręczone stronie. Po przeprowadzeniu ponownie postępowania decyzją z dnia [...] marca 2006 roku Prezes KRUS odmówił umorzenia wnioskowanych należności w kwocie 10.197,50 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż A. K. w 1993 roku nabył w drodze darowizny gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami wymagającymi remontu, później powiększył uprawiany areał o grunty wzięte w dzierżawę. Aktualnie prowadzą działalność rolniczą na gruntach o areale 21,7 ha przeliczeniowych. O fakcie posiadania gospodarstwa i prowadzenia działalności, skarżący poinformował KRUS dopiero we wrześniu 2003 roku. Zadłużenie powstało z uwagi na zbyt późne zgłoszenie do ubezpieczenia, tj. niedopełnienie obowiązku wynikającego z art.37 u.u.s.r. Nakłady finansowe ponoszone na remonty i inne inwestycje w gospodarstwie, nie zwalniają z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie i nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za umorzeniem zaległych należności. Zawalenie się stodoły w 1999 roku, czy też wypadek samochodowy z 1995 roku, miały miejsce wtedy, gdy skarżący nie był jeszcze płatnikiem ubezpieczenia. Według pracowników przeprowadzających wizytację w gospodarstwie A. K., jego aktualna sytuacja materialna jest dobra i pozwala na spłatę całości zadłużenia w układzie ratalnym. Biorąc pod uwagę aktualną sytuację skarżącego oraz stan finansów funduszu emerytalno - rentowego i składkowego - odmówiono umorzenia należności. Pismem z 20 marca 2006 roku A. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc fakt przedawnienia zobowiązań wobec KRUS. Ponadto wskazał, iż nie wiedział, że z chwilą otrzymania gruntu powinien się ubezpieczyć. Po wypadku, jakiemu uległ musiał ponosić znaczne koszty związane z leczeniem. Grunt stanowiący własność żony uprawia siostra żony. Do akt dołączył dokumentację lekarską dotyczącą stanu zdrowia żony oraz kopie faktur dotyczących sprzedaży mleka. Decyzją z [...] czerwca 2006 roku Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 roku. W uzasadnieniu podniesiono argumenty wskazane w decyzji organu pierwszej instancji. Dodano, iż problemy zdrowotne małżonki skarżącego, miały wpływ na jej zdolność do pracy w 2006 roku. Jednocześnie w tym okresie korzystała ona z zasiłku chorobowego, który był potrącany na zaległe składki z tytułu ubezpieczenia. W dniu 30 lipca 2006 roku A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję z [...] czerwca 2006 roku, zwracając się o jej uchylenie. W uzasadnieniu ponownie podniósł kwestię przedawnienia należności. Wskazał także, iż nie wyjaśniono stanu faktycznego, tj. nie wskazano, na jakiej podstawie KRUS ocenił jego zdolność do spłaty zadłużenia. Ponownie opisał sytuację związaną z remontem stodoły, stanem zdrowia swoim i swojej małżonki. Zaznaczył, że dochody, jaki uzyskuje ze sprzedaży mleka są znikome. Nie może uzyskać kredytu z uwagi na zadłużenia w KRUS. Ma również na swoim utrzymaniu rodziców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdzono, iż w toku postępowania nie naruszono zasady prawdy obiektywnej. Kwestia przedawnienia została wyjaśniona, zaś postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art.153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oceniając pod tym względem decyzję z dnia [...] czerwca 2006 roku, należy stwierdzić, że organ rozpoznający ponownie sprawę nie zastosował się do wszystkich wskazówek Sądu co do dalszego postępowania. Sąd w wyroku z dnia [...] kwietnia 2005 roku nakazał organowi przede wszystkim wyjaśnienie, czy osoba podpisująca pismo z dnia 23 marca 2004 roku (zawierające istotne elementy decyzji wskazane w art.107§1 k.p.a). posiadała umocowanie do działania z upoważnienia Prezesa KRUS. Kwestia ta nie została wyjaśniona przez organ rozpoznający sprawę ponownie. Organ po przeprowadzeniu ponownie postępowania wydał decyzję w pierwszej instancji, odnosząc się do wniosku A. K. z 15 grudnia 2003 roku (wniosek wpłynął do KRUS 22 grudnia 2003 roku), nie wskazał jednak w tej decyzji, dlaczego uznał, iż pismo 23 marca 2004 roku decyzją nie jest i jakich dokonał ustaleń w odniesieniu do wskazania Sądu co do upoważnienia osoby podpisującej to pismo. Wyjaśnienie zawarte w piśmie Biura Ubezpieczeń do Prezesa KRUS, iż pismo z dnia 23 marca 2004 r. nie zostało doręczone stronie rodzi wątpliwości, gdyż przeczy temu pismo skarżącego z dnia 3 maja 2004 r., uznane przez organ za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zawierające sygnaturę oraz argumentację odnoszącą się do pisma z dnia 23 marca 2004 r. Ponadto organ nie wyjaśnił, wbrew zaleceniom Sądu, jaki charakter ma pismo A. K. z 15 grudnia 2003 roku, w którym prosząc Prezesa KRUS o umorzenie odsetek za lata 1993 - 2003, "odwołuje się od pisma z dnia 16.10.03r. (...) odmawiającego umorzenia zaległości z tytułu opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników". Treść tego pisma wskazuje na to, że miało już miejsce rozstrzygniecie dotyczące umorzenia należności, a pismo z dnia 15 grudnia 2003 roku nie jest wnioskiem inicjującym postępowanie. Wydanie ponownej decyzji w pierwszej instancji, bez dokonania wyżej wskazanych ustaleń rodzi niebezpieczeństwo orzekania po raz drugi w tej samej sprawie pomimo istnienia wcześniej wydanej decyzji i co skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności późniejszej decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 k.p.a. Zgodnie z art. 41a ust. 1 u.u.s.r., Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności KRUS z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było, jak już to podnoszono w wyroku z [...] kwietnia 2005 roku, zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ wydający ponowne rozstrzygnięcie, po uchyleniu decyzji przez sąd, winien w uzasadnieniu przedstawić stan sprawy, także w kontekście wskazań wyroku sądu, w tym przypadku wyjaśnić kwestię skuteczności wydanej decyzji w pierwszej instancji (Sąd stwierdził, iż pismo z dnia 23 marca 2004 roku nosi cechy decyzji administracyjnej). Należy stwierdzić, iż organ przed wydaniem decyzji obu instancji organ zapewnił skarżącemu udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., wezwał do ustosunkowania się do zgromadzonego materiału, ustalił stan faktyczny odnoszący się do sytuacji skarżącego, jego możliwości płatniczych, dokonał oceny tejże sytuacji, dołączył do akt wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dostosowując się w tym zakresie do wskazań Sądu. Sąd stwierdził również, iż Prezes KRUS, rozpatrując sprawę ponownie nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego, podniesionych we wniosku z dnia 20 marca 2006 roku. W piśmie tym A. K., w pierwszym zdaniu uzasadnienia, poniósł przedawnienie należności. Do tej kwestii nie odniósł się (wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę) Prezes KRUS wydając decyzję drugoinstancyjną.. Sąd zauważa również, iż w decyzji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, organ nie wskazał precyzyjnie, w stosunku do jakich należności odmówił umorzenia. W decyzji z [...] marca 2006 roku odmówiono umorzenia "wnioskowanych należności w kwocie 10.197,50 zł", w decyzji z [...] czerwca 2006 roku utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 roku i także odmówiono umorzenia "wnioskowanej należności w kwocie 10.197,50 zł". Z pozostałych dokumentów dołączonych do akt wynika, iż kwota ta obejmuje należność główną, jak i odsetki za okres od pierwszego kwartału 1994 roku do trzeciego kwartału 2003 roku. Jednocześnie w decyzji wskazano, jako wniosek inicjujący postępowanie - pismo z dnia 15 grudnia 2003 roku (wpłynęło do KRUS 22 grudnia 2003 roku), w którym A. K. wnosił o umorzenie jedynie odsetek od zaległości. Należy w tym miejscu przypomnieć, że organ rozpatruje sprawę na podstawie i w ramach żądania strony. Niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz stanu prawnego stanowiło naruszenie powoływanego wyże art.107 k.p.a., jak również art.7 i art.77 § 1, k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenia powyższe winny znaleźć swe miejsce w uzasadnieniu decyzji na podstawie art. 107 k.p.a. Uznając, iż organ rozpoznając ponownie sprawę, naruszył przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien: 1) wyjaśnić, które pismo skierowane do KRUS przez A. K. jest pismem inicjującym postępowanie, w szczególności ustalić, czy pismo z 15 grudnia 2003 roku jest wnioskiem o umorzenie, czy też środkiem odwoławczym; 2) ustalić, czy osoba podpisująca decyzję z [...] marca 2004 roku była upoważniona do wydawania decyzji imieniem Prezesa KRUS; 3) ustalić, czy decyzja z [...] marca 2004 r. była doręczona stronie zważywszy, iż skarżący w piśmie z dnia 3 maja 2004 r. wskazuje na sygnaturę i zakres decyzji z dnia [...] marca 2004 r. 4) ustalić, czy w toku postępowania została wydana decyzja z dnia [...] marca 2004 roku w przedmiocie umorzenia należności, odnosząca się do pisma A. K. z dnia 15 grudnia 2003 roku, gdyż decyzja z [...] października 2004 roku, uchylona wyrokiem z [...] kwietnia 2005 roku, odwołuje się w swoim uzasadnieniu do decyzji wydanej w dniu [...] marca 2003 roku, a nie w dniu [...] marca 2004 roku; 5) ustalić zakres żądania strony (czy domaga się umorzenia całości należności, czy tylko odsetek, za jaki okres, w jakiej kwocie); 6) w przypadku ustalenia, że decyzją z dnia [...] marca 2004 roku organ nie jest związany i jednocześnie, że nie było decyzji wydanej w dniu [...] marca 2004 roku odnoszącej się do wniosku skarżącego z dnia 15 grudnia 2003 roku, organ powinien wydać decyzję w pierwszej instancji, w uzasadnieniu decyzji wskazując poza ustaleniami dotyczącymi możliwości finansowych skarżącego, na ustalenia dotyczące kwestii wymienionych wyżej w pkt 1), 2), 3), 4) i 5), co umożliwi późniejszą kontrolę, w przypadku zaskarżenia orzeczenia; 7) w przypadku ustalenia, istnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, która wiąże organ, winien on wydać decyzję w drugiej instancji, w uzasadnieniu wskazując także na ustalenia dotyczące kwestii podniesionych w pkt 1), 2), 3), 4) i 5); 8) odnieść się do argumentów podnoszonych przez skarżącego, w tym także do wielokrotnie podnoszonego zarzutu przedawnienia należności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art.152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. ----------------------- 1