III SA/Wa 2946/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 21 lutego 2005 r. Skarżąca E. T. zwróciła się Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2001 r. do października 2001 r. oraz maja 2002 r. do września 2002 r. W uzasadnieniu podniosła, iż zaległość w opłacaniu składek powstała wskutek nieznajomości przepisów prawa dotyczących ubezpieczeń. Drugą i główną przyczyną powstania zaległości jest sytuacja finansowa Skarżącej. Od czasu zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej Skarżąca oraz jej mąż pozostają bez pracy. Od września 2004 r. rodzina Skarżącej korzysta z pomocy opieki społecznej. Oboje z mężem są zarejestrowani w urzędzie pracy jako osoby bezrobotne bez prawa do zasiłku. Nie mogą liczyć również na pomoc rodziny. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. ZUS, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3a, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki dające podstawę do umorzenia należności. W ocenie organu ze względu na młody wiek Skarżąca będzie miała możliwość podjęcia zatrudnienia lub rozpoczęcia prowadzenia nowej działalności gospodarczej, natomiast jej obecne trudności finansowe mają charakter przejściowy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 13 lipca 2005 r. Skarżąca ponowiła prośbę o umorzenie należności. Powołując się na swoją sytuację finansową podniosła, iż nie posiada wystarczającego kapitału na rozpoczęcie prowadzenia nowej działalności gospodarczej. W jej ocenie powoływanie się przez organ na jej młody wiek również nie jest argumentem przemawiającym za odmową umorzenia należności. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. ZUS odrzucił wniosek Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu stwierdził, że Skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia wniosku. Decyzja organu Pierwszej instancji została jej bowiem doręczona w dniu 16 czerwca 2005 r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w urzędzie pocztowym w dniu 11 lipca 2005 r., a więc z uchybieniem czternastodniowego terminu do jego złożenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu zaległych składek, powołując się w uzasadnieniu na swoją ciężką sytuację materialną, brak możliwości spłaty zobowiązań, a także brak możliwości podjęcia zatrudnienia pozwalającego na uregulowanie należności. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o odrzucenie skargi z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Została ona wydana przez ZUS, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania. Zaskarżona decyzja narusza właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają ZUS ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd podkreśla, że przepis art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. ZUS nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego nie może przypisać on sobie uprawnień organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z art. 59 § 2 k.p.a. tylko ten organ jest uprawniony do wydania postanowienia w sprawie przywrócenia terminu. Tak samo organ odwoławczy jest wyłącznie uprawnionym do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 134 k.p.a.). W stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji tryb odwoławczy w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w u.s.u.s. Według art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu wówczas obowiązującym od decyzji w tych sprawach nie przysługiwało odwołanie do sądu. Regulacja ta nie mogła jednak prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje bowiem każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia – tak w zakresie merytorycznej analizy jak i oceny formalnej – środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji ZUS w przedmiotowych sprawach nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, od decyzji w sprawie o umorzenie przysługiwało odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia był organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie ZUS wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla ZUS, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością jego działań z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że ZUS podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji ZUS w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne był w dacie wydania zaskarżonej decyzji Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że był on wówczas także organem właściwym do wydania postanowienia w sprawie odrzucenia wniesionego środka odwoławczego. Jednocześnie Sąd miał na uwadze okoliczność, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Przepisem art. 1 ust. 3 powyższej ustawy zmieniony został art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z nowym brzmieniem powyższego artykułu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 art. 83 u.s.u.s. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do wydania właściwego rozstrzygnięcia po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległych należności z tytułu składek jest Prezes ZUS. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że w sprawie niniejszej zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tj. zachodzi przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd zauważa, że na obecnym etapie przedwczesne są jakiekolwiek rozważania Sądu w przedmiocie treści wydanych rozstrzygnięć i sposobu prowadzenia postępowania, prowadzącego do ich wydania. Dopiero bowiem decyzja wydana z dochowaniem przepisów określających właściwość rzeczową organu może podlegać merytorycznej ocenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Na marginesie jedynie Sąd, odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o "uchylenie decyzji Dyrektora ZUS i umorzenie zaległych składek" podnosi, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wskazuje, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności Skarżącego, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi ZUS. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.