III SA/Wa 2950/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2005r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1146/05, ze skargi Z. C. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany jako Prezes ZUS) z dnia [...] marca 2005 r., z uwagi na to, iż Prezes ZUS nie był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym właściwy organ drugiej instancji miał obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę, zakończoną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) Oddział w B. z [...] lutego 2005 r., w której na podstawie treści przepisów art. 28 ust. 1-3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm., zwaną dalej: u.s.u.s.) – stwierdzono brak podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2001 r. do września 2004 r.. w łącznej wysokości 32.320, 41 zł. Skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (nazwanym wnioskiem o umorzenie należności – k. 108 akt administracyjnych) z 28 lutego 2005 r. wystąpił o umorzenie należności, podnosząc, iż w okresie od 1 kwietnia 2001 r. do 30 września 2004 r. opłacał składki do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, mimo iż nie podlegał temu ubezpieczeniu w związku z rozpoczęta od dnia 15 marca 2001 r. działalnością pozarolniczą. Oświadczył, iż nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną. Wskazał, iż opłacenie należności pozbawiłoby jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyjaśnił także, iż na jego utrzymaniu pozostaje niepracująca żona i córka, która jest studentką. Wyjaśnił, iż posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 3 ha, a jego jedyne źródło utrzymania stanowią wypłaty za dostawę mleka w średniej wysokości miesięcznej 500 zł. Ponadto jego stan zdrowia wymaga stałej opieki lekarskiej (choroba [...] i [...] ) oraz systematycznego leczenia farmakologicznego (badania oraz leki), co generuje dodatkowe koszty. W odpowiedzi na pismo ZUS z dnia 18 kwietnia 2006r. wzywające do złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentacji dotyczącej obecnej sytuacji finansowo-materialnej i zdrowotnej Skarżącego, uzasadniającej umorzenie zadłużenia, Skarżący podtrzymał swoją prośbę o umorzenie należności oraz powtórzył argumenty prezentowane we wcześniejszych etapach postępowania. Wskazał ponadto, iż osiągane przez niego dochody wynoszą średnio 400 zł. miesięcznie. Ustawą z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 150, poz. 1248), która weszła w życie w dniu 24 sierpnia 2005r., dokonano zmiany przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z aktami sprawy przekazany został do Prezesa ZUS, który decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. w części odmowy umorzenia dalszych odsetek za zwłokę liczonych do dnia zapłaty włącznie i odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2001 r. do września 2004 r. w łącznej wysokości 32.320,11 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Skarżący wraz z żoną posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni 5.53 ha, a dochód roczny z w/w gospodarstwa wynosi 5.730, 80 zł. Ponadto Skarżący dzierżawi od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa grunty rolne o powierzchni 1.10 ha. Organ rentowy ustalił, ponadto, iż żonie Skarżącego przyznano płatności bezpośrednie w kwocie 2.778,96 i 1,020,30 zł. oraz 4.818,66 zł. ( tę ostatnią wypłacaną przez okres kolejnych pięciu lat). Stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż Skarżący ponosi wydatki z tytułu opłat za energię elektryczną w wysokości około 65 zł miesięcznie, opłaty za telefon 62,50 (za miesiąc maj 2006 r.). Dodatkowo ponosi koszty z tytułu wynajmu maszyn rolniczych w wysokości 200 zł rocznie oraz z tytułu zakupów: paliwa rolniczego około 150 zł rocznie, nawozów w kwocie około 1500 zł rocznie, środków ochrony roślin w kwocie około 200 zł rocznie oraz sznurka do prasy słomy w kwocie około 200 zł roczne. Ponadto, z przedłożonych zeznań podatkowych (PIT-28) wynika, iż w 2003 roku Skarżący osiągnął przychód w wysokości 18.500 zł, zaś w roku 2004 w wysokości [...] zł. Wyjaśniono, iż Skarżący nie posiada zaległości z tytułu podatków wobec [...] Urzędu Skarbowego w B., a zgodnie ze stanem na dzień 18 maja 2006 r. na koncie jego żony znajduje się kwota [...] zł. W ocenie organu rentowego, w świetle przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s oraz § 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 144, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", brak jest podstaw do twierdzenia, iż spłata zobowiązań wobec ZUS pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla Skarżącego rodziny, w szczególności uniemożliwiłaby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Organ rentowy uwzględniając fakt, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. orzekała również o dalszych odsetkach liczonych do dnia zapłaty włącznie, a więc o odsetkach nie istniejących w dniu jej wydania, lecz dotyczących okresu przyszłego, uznał, iż zaistniały uzasadnione przesłanki do jej uchylenia jedynie w części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. C. zaskarżył wskazane wyżej rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. Wskazał, iż wysokość zaległości zagraża egzystencji jego rodziny. Ponownie oświadczył, iż jego dochody wynoszą średnio 400zł. miesięcznie. Skarżący wyjaśnił, iż dopłaty uzyskane z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa są przyznawane tylko raz w roku, a w momencie powstania zaległości nie posiadał decyzji o ich przyznaniu. Ponadto zwrócił uwagę, iż jest osobą starszą i wymaga systematycznego przyjmowania leków i stałej opieki lekarskiej. Wskazał, iż gospodarstwo rolne prowadzi żona i pomaga jej w tym córka. Wyjaśnił, iż zaległość względem ZUS powstała z jego niewiedzy. Oświadczył, iż ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, gdyż pozbawiłoby jego i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli te w niej wskazane. Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił – z dniem 1 lipca 2004 r. – brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiocie umorzenia wnioskowanych należności). Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS odmawiająca umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 – 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jw. przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 roku z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia. W ocenie Sądu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się bowiem naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W obszernym uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, przedstawiono okoliczności faktyczne obrazujące sytuację finansową oraz materialną Skarżącego oraz jego rodziny, w konkluzji Prezes ZUS stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie wnioskowanych należności. W ocenie organu zebrany materiał dowodowy nie potwierdził, iż opłacenie przedmiotowych należności pozbawiłoby Skarżącego oraz jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W opinii Sądu jest to stwierdzenie zbyt ogólnikowe i tym samym nie wystarcza by uznać je za prawidłowe i wyczerpujące w świetle art. 107 k.p.a. Organ nie sprecyzował, na podstawie których informacji dokonał powyższej oceny, nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest wywiązanie się Skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS, które na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej wynosiło ogółem 32.320, 41 zł., a jak wynika z zebranego materiału dowodowego jedynym stałym źródłem dochodu są wypłaty na dostawę mleka w wysokości ok. 400-500 zł. miesięcznie. Nadto wyjaśnić należy, iż przesłanką podjęcia decyzji w sprawie umorzenia lub nie należności wobec ZUS jest sytuacja majątkowa i finansowa zobowiązanego istniejąca w chwili podejmowania decyzji o umorzeniu. W rozpoznawanej sprawie nie mają więc znaczenia przychody uzyskiwane przez Skarżącego w latach 2003 i 2004. Wskazane w zaskarżonej decyzji przepisy dotyczące umarzania składek zobowiązują organy je stosujące do dokonania analizy sytuacji materialnej oraz majątkowej zobowiązanego w kontekście możliwości spłaty przez niego zadłużenia. W ocenie Sądu, w świetle powyższych wywodów, w rozpoznawanej sprawie organ tego obowiązku nie spełnił. Skarżący w ocenie Sądu ma zatem prawo pozostawać w poczuciu, iż zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji materialnej. Nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organ ocena materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej "p.p.s.a.", należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi II instancji wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, iż Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych ( opłat sądowych ) na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., natomiast pouczony na rozprawie o możliwości żądania zwrotu kosztów przejazdu, oświadczył, iż wniosku w tym przedmiocie nie składa.