III SA/Wa 2952/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z 16 maja 2005 roku T. M. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, powszechne ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, motywując wniosek tym, że z uwagi na sytuację zdrowotną i materialną spłacenie kwoty 9.814,45 zł nie jest możliwe ani w chwili obecnej, ani w dającej się przewidzieć perspektywie czasowej. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 14 października 2004 roku została, po przebytej operacji, uznana za całkowicie niezdolną do pracy, nie otrzymała jednak świadczenia rentowego, jedynie zasiłek pielęgnacyjny. T. M. stwierdziła, że w jej ocenie spełnione zostały przesłanki pozwalające na umorzenie zaległości, wskazane w art.28 ust.3a ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.) i §3 ust.1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (zwanego dalej rozporządzeniem). Decyzją z [...] lipca 2005 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu: - Funduszu Ubezpieczeń Społecznych za okres 02.1999 – 03.2003 w kwotach: 7.687,95 zł – składki, 3.841,20 zł – odsetki, 25,60 zł – koszty upomnienia; - Funduszu Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 07.2001 – 04.2005 w kwotach: 1.855,59 zł – składki, 810,60 – odsetki; - Funduszu Pracy za okres 03.1999 – 03.2003 w kwotach: 538,30 zł – składki, 280,90 zł – odsetki. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeśli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich zapłacenia, zaś T. M. nie wykazała okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości, mimo że to po jej stronie leży obowiązek wykazania powyższego. Ponadto podniesiono, że istnieje możliwość dokonania zabezpieczenia hipotecznego tego zadłużenia. T. M. pismem z dnia 24 lipca 2005 roku wniosła o ponowne rozpoznania sprawy zarzucając, iż decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia merytorycznych przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie, ponadto organ miał obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, a co za tym idzie, w przypadku uznania, że przedłożone dokumenty są niewystarczające, wezwania strony do ich uzupełnienia. Do pisma z 3 sierpnia 2005 roku, uzupełniającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca dołączyła kopie dokumentów dotyczących jej leczenia, orzeczenia o stwierdzeniu jej niepełnosprawności, wypowiedzenia umowy o współpracę, dowodów opłat związanych z korzystaniem z zajmowanego mieszkania. W piśmie tym dodatkowo podniosła, iż jest osobą przewlekle chorą, pozbawioną możliwości uzyskiwania dochodu, wychowuje samotnie dwie córki, które są na jej utrzymaniu. W 2005 roku osiągnęła dochód w wysokości 6.410 zł, z którego musiała pokryć koszty utrzymania oraz leczenia (szczegółowo wykazane w piśmie). Działka o powierzchni 663 m2 stanowi współwłasność jej i jej męża, z którym nie utrzymuje kontaktu i jest obciążona hipotekami przymusowymi z tytułu zobowiązań męża. Nie posiada żadnych oszczędności, ani innych składników majątku trwałego. Decyzją z [...] sierpnia 2005 roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, iż brak jest podstaw do wyrażenia zgody na umorzenia należności. Na decyzję organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła T. M. w dniu 29 września 2005 roku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podtrzymała argumentację zawartą w dotychczasowych pismach, zarzucając naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1i3 rozporządzenia w zw. z art. 32 i art. 28 ust.3 a u.s.u.s., art. 77 § 1 i art.180 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz.1071 ze zmianami, zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art.9 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 66 ust.4 u.s.u.s. W odpowiedzi na skargę z 26 października 2005 roku organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w wydanych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej do płacenia należności z tytułu składek, na jej wniosek, uwzględniając stan finansów ubezpieczeń społecznych, można umorzyć je. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2005 roku Prezes ZUS wskazał jedynie, iż istnieje możliwość dokonania zabezpieczenia hipotecznego na zadłużenie, istnieje więc możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu tym zostały wymienione dokumenty złożone przez skarżącą, nie dokonano jednak analizy tych dokumentów. Takie uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną k.p.a. Na uwagę zasługuje fakt, iż uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji stanowi w większej części kopię uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca w swoim wniosku, jak również pismach uzupełniających wniosek przedstawiła szczegółowe wyliczenia dotyczące stałych miesięcznych wydatków gospodarstwa domowego, dołączyła kopie rachunków i faktur, przedstawiła sytuację rodzinną, opisała stan zdrowia i możliwości zarobkowe. Organ do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji się nie odniósł. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego odwołania, wniosku i wskazywanych przez skarżącą dokumentów, ma ona prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez organy rentowe bez uwzględnienia jej trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W związku z powyższym wskazać należy, że organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku skarżącej, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, dlaczego uznano, że istnieje możliwość dochodzenia roszczeń, jak również odnieść się szczegółowo do zarzutów skarżącej i do dokumentów złożonych przez nią do akt sprawy. Jednakże z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Sąd zważył również, iż organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowana szkodę). Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ również nie wskazywał żadnej z nich. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr , poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie uczynił. Skarżącą wezwano do ustosunkowania się do zebranego materiału już po wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji i strona w wyniku tego złożyła dodatkowe dokumenty. Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału, organ powinien wydawać decyzję. Pozwala to na wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. Tak ukształtowane postępowanie ma na celu uniknięcie niepotrzebnego postępowania odwoławczego w przypadku, gdyby strona dysponowała jeszcze dodatkowymi dowodami i umożliwia ustosunkowanie się do tych dowodów już w decyzji pierwszej instancji. Wydawanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału, niepotrzebnie wydłuża postępowanie administracyjne, które zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. powinno być prowadzone wnikliwie i szybko. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).