III SA/Wa 2954/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości Wnioskiem z dnia 27 lipca 2004r. J. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu podniósł, iż w czerwcu 2001 r. zakończyła działalność gospodarczą firma, w której był wspólnikiem. Od czasu likwidacji firmy, pomimo usilnych starań, pozostaje bez pracy. Jego jedynym źródłem utrzymania jest emerytura żony w wysokości 1.400 zł. Z tej kwoty po opłaceniu mieszkania, energii elektrycznej, telefonu i abonamentu RTV, na dwie osoby zostaje kwota 900 zł. Kwota ta zbliżona jest do minimum socjalnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. decyzją z dnia [...] października 2004r. odmówił umorzenia wnioskowanych należności. Powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., zwanej dalej "u.s.u.s.") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej - rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.), stwierdził, że J. K. nie spełnia kryterium umorzenia zaległych składek, w szczególności nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności. Biorąc pod uwagę, iż wnioskodawca jest współwłaścicielem majątku nieruchomego, na którym może być zabezpieczona należność oraz pozostaje w małżeńskiej wspólności majątkowej z żoną pobierającą świadczenie emerytalne, istnieje możliwość skutecznego dochodzenia należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] listopada 2004 r. J. K. powtórzył prośbę o umorzenie należności. W uzasadnieniu oświadczył, iż nieprzerwanie od 1989 r., tj. od czasu podjęcia działalności gospodarczej, był płatnikiem składek ZUS. Zaległość wobec ZUS powstała w czasie likwidacji firmy, o której wnioskodawca nie wiedział. Od 2001 r., pomimo usilnych starań, nadal pozostaje bez pracy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., podtrzymał stanowisko organu I instancji. Wyrokiem z 30 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 537/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność powyższej decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Postanowieniem z [...] maja 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi ZUS, jako organowi właściwemu. Decyzją z [...] lipca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2004 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w przypadku zobowiązanego nie zachodzi całkowita nieściągalność składek. Z kolei z uwagi na fakt, iż zobowiązany jest współwłaścicielem nieruchomości, która stanowi ewentualne zabezpieczenie długu oraz pozostaje w małżeńskiej wspólności majątkowej z żoną pobierającą świadczenie emerytalne istnieje szansa spłaty zadłużenia We wniesionej skardze, J. K. ponownie przedstawił swoją trudną sytuację materialną. Wskazał, iż o zaległościach dowiedział się dopiero po upływie 3 lat od likwidacji firmy. Wyjaśnił, iż od połowy 2001 r. pozostaje bez pracy, na utrzymaniu żony. Podniósł, iż spłata zaległych składek pozbawiłaby jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych skarżącego, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi ZUS. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten rozpatrywany jest przez Prezesa ZUS, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej - "K.p.a.") dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I K.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. Ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Decyzje Prezesa ZUS należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (podkreślenie Sądu). Podkreślić należy, iż istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Za niedopuszczalne należy uznać przy tym, uzależnienie rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego, czy zobowiązany przedstawił nowe okoliczności w sprawie, czy też ich nie przedstawił. Rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy (w tym przypadku Prezes ZUS) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei, w rozpoznawanej sprawie, Prezes ZUS poprzestał na lakonicznym odniesieniu się do argumentacji przedstawionej przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzeniu, że w przypadku skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność składek. Prezes ZUS nie odniósł się do wszystkich okoliczności podnoszonych we wniosku o umorzenie należności, czyli nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto, w zaskarżonej decyzji, Prezes ZUS w ogóle pominął jako podstawę umorzenia należności z tytułu składek, przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z powyższym przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Konsekwencją powyższego, było to, iż w zaskarżonej decyzji, organ w ogóle nie przeanalizował wystąpienia przesłanek umorzenia zaległych składek, o których mowa w rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r., wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia zaległe składki na ubezpieczenia społeczne mogą zostać umorzone, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W szczególności, jako okoliczności uzasadniające umorzenie wskazano przypadki: 1) pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w związku z opłaceniem należności z tytułu składek, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiające zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zaskarżona decyzja w ogóle nie odnosi się do tych okoliczności. W związku z powyższym, brak w niej wyjaśnienia, z jakich względów nie uznano, że sytuacja skarżącego nie wypełnia przesłanek umorzenia, określonych w rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r. Powyższe narusza dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 k.p.a.). W związku z tym, uzasadnienie decyzji powinno zawierać informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony i wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ, w kontekście zarówno przepisu art. 28 ust. 3, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ponadto Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu, obowiązek określony w przytoczonym przepisie organy wypełniają w toku postępowania, informując stronę o przepisach mających znaczenie dla ochrony jej praw w postępowaniu, a także przez rozważenie w decyzji wszystkich norm prawnych, z których mogą wynikać prawa i obowiązki strony wchodzące w zakres rozpoznawanej sprawy. Pominięcie przez organ w zaskarżonej decyzji analizy przepisów rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r. stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza dodatkowo, że Prezes ZUS, nie umożliwił stronie w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Naruszył tym samym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podobnie jak organ pierwszej instancji, treść art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania. Warto również zauważyć, że prawidłowe zastosowanie art. 10 K.p.a. ma szczególne znaczenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, na mocy której organ administracyjny może naprawić wszelkie wadliwości, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego jest także istotne, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do art. 81 K.p.a., normującego przebieg prowadzonego przez organ administracyjny postępowania wyjaśniającego - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jest to szczególnie istotne w sprawach, w których dochodzi do wydania rozstrzygnięcia o uznaniowym charakterze. Wezwanie przez Prezesa ZUS do ustosunkowania się w sprawie zebranych dowodów może doprowadzić do uzyskania informacji koniecznych do przeprowadzenia prawidłowej analizy sytuacji materialnej i osobistej strony. Uchybienia powyższe stanowią więc naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią postępowanie prowadzone przed Prezesem ZUS wadliwym. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.