III SA/Wa 2955/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Sokołowska, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r., nr[...], 2) określa, że decyzje, których nieważność stwierdzono nie podlegają wykonaniu w całości. Pismem z dnia 3 kwietnia 2006 roku, Z. S. pełnomocnik W. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. o umorzenie zaległości z tytułu składek ZUS. Wskazał, iż Skarżący zlikwidował i wyrejestrował działalność gospodarczą w 2003 r. Poinformował organ rentowy, iż jego syn wraz z żoną od 2004 r. wyjechał za granicę w poszukiwaniu pracy i w ciągu paru lat nie zamierza powrócić do kraju. Podniósł, iż tytułu wykonawcze postępowania egzekucyjnego dotyczące zaległych składek zostały przesłane na zły adres, a także inna korespondencja w tym o posiadanym zadłużeniu w wysokości 19.051,38 zł. Pełnomocnik wniósł o zawieszenie procedury windykacyjnej jako "bezsensownej" ze względu na stały pobyt syna z rodziną za granicą. Oświadczył, iż syn nie mieszkał nigdy pod adresem w R. na ul. [...], jednocześnie wskazał, iż organ rentowy kilka lat wcześniej przesyłał korespondencję na adres ul. [...] w R. Poinformował jednocześnie, iż syn nie korzystał z żadnych umorzeń, z pomocy publicznej oraz z pomocy "de minimis" Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił W. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy w łącznej kwocie 28.409,39 zł. Organ rentowy w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności stwierdził, iż stosownie do art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako " u.s.u.s", należności z tytułu składek mogą zostać umorzone jedynie w razie całkowitej ich nieściągalności. Wskazał, iż sytuacja taka zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję lub gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucji. W dalszej części wyjaśnił, iż dłużnik nie wykazał swojego ważnego interesu, w szczególności nie wykazał, iż uregulowanie należności w ramach zawartego układu ratalnego wiązałoby się dla niego z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego i rodziny. Ponadto nie przedstawiono żadnych dokumentów potwierdzających uzyskiwane dochody i potwierdzające stan faktyczny. Wskazano, iż Skarżący nie ponosi żadnych wydatków związanych z utrzymaniem rodziny. Podsumowując stwierdził, iż pełnomocnik mimo wezwania przez organ rentowy, nie nadesłał dokumentów potwierdzających nowe wcześniej nieznane fakty, a złożył tylko pismo wyjaśniające. Pismem z dnia 27 czerwca 2006 roku. Z. S. wystąpił w imieniu Skarżącego syna do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu powtórzył, iż w sytuacji jego syna zachodzi całkowita nieściągalność. Podniósł, iż syn wyjechał z kraju w poszukiwaniu pracy, ponieważ nie był w stanie uregulować należności wobec ZUS. Ponadto popadł w zadłużenie, sprzedał wszystko co posiadał, oraz nie był w stanie zaciągnąć kredytu na spłatę zadłużenia. Szczegółowo przedstawił próby podjęcia zatrudnienia. Oświadczył ponadto, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, gdyż syn nie pozostawił absolutnie nic co mogłoby być przedmiotem egzekucji. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu zobowiązanego i jego rodziny. Wskazał na szereg okoliczności, które zmusiły jego syna do podjęcia decyzji o wyjeździe z kraju wraz z rodziną. Zarzucił, iż organ rentowy nie zapoznał się z jego pismem z dnia 5 czerwca 2006 r. oraz zarzucił decyzji organu pierwszej instancji szablonowość i bezpodstawność. Dodatkowo podniósł, iż syn nie posiada stałych dochodów oraz ponosi koszty utrzymania za zagranicą. Podkreślił, iż piśmie z dnia 5 czerwca 2006 r. wskazał na okoliczność z 2004r. dotyczącą bezzwrotnej pożyczki na spłatę zadłużenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. W pierwszej części uzasadnienia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Organ stwierdził, iż po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ Skarżący nie wniósł żadnych nowych dowodów i okoliczności w sprawie. Wskazał, iż z wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika wynika, że Skarżący osiąga dochody z tytułu pracy na "czarno", na tyle wysokie by opłacić bardzo wysoki czynsz i ponieść duże koszty utrzymania. Oświadczył, iż w związku z brakiem jakichkolwiek dokumentów potwierdzających aktualną sytuację dłużnika poza granicami kraju, brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w oparciu o jego aktualną sytuację materialną i rodzinną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. S. występujący jako pełnomocnik syna W. S. wniósł o uchylenie błędnej i krzywdzącej decyzji Prezesa ZUS. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji, iż jest bezzasadna, skandaliczna i bezpodstawna. Oświadczył, iż nie zgadza się z twierdzeniami organów rentowych o wysokich dochodach syna i opłacaniu wysokiego czynszu. Powtórzył podnoszone wcześniej okoliczności związane z wyjazdem syna i rodziny do pracy zagranicę oraz jego bardzo trudnej sytuacji. Zwrócił uwagę na fakt, iż ZUS zlekceważył dowód w sprawie, dotyczący uregulowania należności na kwotę 7.805,10 zł oraz 2.158,06 zł. Ponadto wyjaśnił, iż od końca marca 2004 r. pożyczył wraz małżonką synowi kwotę 11.000 zł na ratowanie jego firmy i rodziny. Stwierdził, iż w jego ocenie organ rentowy niewłaściwie zaliczył wpłaty dokonane przez syna i nie ma odwagi przyznać się do błędu. Poinformował, iż syn od 2003 r. do wyjazdu na wiosnę 2004 r. był w depresji. Zarzucił błędną i bezzasadną interpretację art. 28 u.s.u.s., podważając stanowisko organu rentowego, iż nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności. Tym samym wskazał, iż w sprawie organ rentowy dokonał wielu zaniedbań, wielkiej niestaranności w ocenie dokumentów i akt sprawy, oraz braku staranności w wyszukiwaniu dowodów. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym, złożonym na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. Skarżący ponownie wskazał na trudną sytuację materialną w której znalazł ze swoją rodziną. Wyjaśnił, że kwota zadłużenia jest tak duża i nie jest oraz nie będzie jej w stanie spłacić. Podniósł, iż obecnie przebywa i pracuje w I., jednak koszty utrzymania są tak wysokie, że nie jest wstanie nic zaoszczędzić. Oświadczył, iż ubiegał się o rozłożenie kwoty zadłużenia na raty. Wskazał, iż żona nie pracuje i opiekuje się rocznym synem. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle w przypadku kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Odstępstwa od tego rodzaju rozstrzygnięć należą do wyjątków i zawsze mieszczą się w ogólnej formule sprawowania kontroli administracji publicznej. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, szczególną uwagę należy zwrócić na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. Wyżej wskazany artykuł stanowi wyliczenie kwalifikowanych wad prawnych decyzji uniemożliwiających pozostawienie jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 k.p.a. skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako p.p.s.a., bez względu na inne okoliczności sprawy. Analiza treści decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2006 r. doprowadziła Sąd do wniosku, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przede wszystkim trzeba podkreślić, iż w doktrynie - opartej na orzecznictwie sądowym - uznaje się, że wyżej powołany przepis nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 718). W związku z powyższym zauważyć należy, iż w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. jako organ ją wydający wskazany został Prezes ZUS. Użyte w jej sentencji sformułowanie "odmawiam umorzenia należności z tytułu składek (...)" również potwierdza, iż właśnie ten podmiot rozstrzygnął w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. W świetle art. 28, art. 32 i art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem, który wydaje decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Nadto to Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Wobec powyższego nie ma podstaw do twierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest Prezes Zakładu. Prezes Zakładu jest, zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 u.s.u.s., organem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Wyliczenie tam zawarte ma charakter przykładowy, o czym świadczy słowo "w szczególności". Nie można wobec tego stwierdzić, że innych - nie wymienionych w tym katalogu - nie posiada. Jednakże w zakresie wydawania decyzji w sprawach indywidualnych u.s.u.s. przyznaje mu w sposób wyraźny prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego podejmuje on decyzję w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Ta kompetencja była zresztą akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Wyrok NSA z dnia 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 1484/00, publ. LEX "OMEGA", nr 81825, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2062/01, publ. LEX "OMEGA", nr 81915). Tym bardziej uzasadniona jest zatem konkluzja, że ten organ Zakładu nie posiada prawa do wydawania w swoim imieniu decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Na marginesie konieczne jest podkreślenie, iż przed - opisaną na wstępie - zmianą stanu prawnego sądy powszechne orzekające w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek w swoich orzeczeniach w sposób wyraźny wskazywały, iż Zakład jest podmiotem uprawnionym do wydawania rozstrzygnięć w tych sprawach (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, publ. LEX "OMEGA", nr 106659, wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2004 r., sygn. akt III AUa 1607/03, publ. LEX "OMEGA", nr 113049, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt III AUa 986/00, publ. LEX "OMEGA", nr 53521). Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, naruszył przepisy dotyczące jego właściwości rzeczowej. Właściwość rzeczowa jest to zdolność organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak ..., dz. cyt., str. 123). Ustala się ją według przepisów o zakresie jego (organu) działania (art. 20 k.p.a.). Wskazanie tego ostatniego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w przedmiotowej sprawie działał w oparciu o przepisy k.p.a. jak taki organ. Konsekwentnie zatem należy uznać, iż uchybił także dyspozycji art. 19 k.p.a. stanowiącemu, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W doktrynie podkreśla się także, że naruszenie wyżej wskazanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, 2002, str. 67). Odnosząc się z kolei do decyzji wydanej przez Prezesa ZUS na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, stwierdzić należy, iż decyzja ta utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2006r. sankcjonowała tym samym decyzję w sposób oczywisty dotkniętą wadą nieważności. Podlegała więc ona wyeliminowaniu z powodu rażącego naruszenia art. 19 i art. 20 K.p.a., na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Prezes ZUS, badając sprawę raz jeszcze, na podstawie złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien z urzędu oraz na mocy przepisów art. 19 i art. 20 K.p.a. stwierdzić nieważność własnej decyzji z [...] czerwca 2006r. Skoro utrzymał ją w mocy, rażąco naruszył prawo - ww. przepisy o badaniu swej właściwości z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz działając na podstawie art.134 §1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. (zaskarżona decyzja) oraz art. 156 § 1 pkt 1, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł, że decyzje, których nieważność stwierdzono nie podlegają wykonaniu w całości.