III SA/Wa 2959/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] września 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. K., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] sierpnia 2005 r., umorzył należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek za okres od października 2002 r. do marca 2003 r. w łącznej kwocie 4.048,83 zł, oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek za pracowników za wyżej wskazany okres w łącznej kwocie 33.353,39 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż decyzją z [...] czerwca 2005 r., l. dz. 45120/05, została przeniesiona na W. K. jako spadkobiercę odpowiedzialność za zadłużenie z tytułu składek zmarłego dłużnika M. K.. Organ powołał się na art. 28 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwaną dalej u.s.u.s. oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (bez wskazania przepisów, miejsca publikacji oraz daty wydania rozporządzenia) i stwierdził iż zobowiązana W. K. utrzymuje się z renty w wysokości 432,74 zł, na jej utrzymaniu pozostaje trójka dzieci, z których jedno zaliczone jest do osób niepełnosprawnych. W związku z tym Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił umorzyć składki ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem. Następnie organ powołując się na art. 30 w zw. z art. 28 u.s.u.s. stwierdził brak podstaw prawnych do umorzenia zaległości z tytułu składek finansowanych przez samych ubezpieczonych - pracowników zmarłego M. K.. Organ podał również, że składki pracownicze finansowane przez płatnika mogą być umorzone w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust 3 u.s.u.s, a wobec zobowiązanej nie została stwierdzona całkowita nieściągalność składek. W odwołaniu od decyzji pierwszej instancji W. K. podniosła, że nie czuje się odpowiedzialna za zadłużenie spowodowane przez zmarłego brata, gdyż nie utrzymywała z nim żadnych kontaktów, nie wiedziała nic o działalności jaką prowadził ani - jak podaje - nie miała korzyści wynikających z jego śmierci. Skarżąca powołała się też na swoją trudną sytuację finansową i rodzinną. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie powołał część argumentacji, która wcześniej stanowiła treść decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdził, iż po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy nie stwierdzono całkowitej nieściągalności z tytułu składek na ubezpieczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. K. podniosła swoją trudną sytuację rodzinną i finansową. Skarżonej decyzji W. K. zarzuciła niesłuszne zakwalifikowanie Jej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako dłużnika. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podano, iż postanowieniem z [...] maja 2005 r. sygn. akt [...] w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po M. K., Sąd Rejonowy [...] Wydział Cywilny w L. stwierdził, iż spadek po wyżej wymienionym, zmarłym w L., skarżąca nabyła w 1/3 części. W związku z tym Zakład Ubezpieczeń Społecznych Odział w S. - Inspektorat w L. [...] lipca 2005 r. (powinno być [...] czerwca 2005 r.) wydał na podstawie art. 83 ust. 6 w zw. z art. 31 u.s.u.s. decyzję, w której przeniósł na skarżącą jako spadkobiercę odpowiedzialność za zadłużenie z tytułu składek za zatrudnionych pracowników zmarłego dłużnika. Zdaniem organu trudna sytuacja skarżącej polegająca na "korzystaniu z Domu Pomocy Społecznej oraz pobieraniu renty w kwocie ok. 400 zł" nie stanowi podstawy do umorzenia zaległych składek w trybie art. 28 u.s.u.s. Ponadto organ stwierdził, iż po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału i analizie dowodów ustalono, że podniesione przez stronę we wniosku o umorzenie zadłużenia okoliczności nie stanowią dostatecznych przesłanek skutkujących umorzeniem zaległości w trybie art. 28 u.s.u.s. Organ uznał, iż aktualna sytuacja skarżącej ma charakter przejściowy a w sprawie istnieje możliwość udzielenia ulgi w spłacie zadłużenia w formie układu ratalnego, która pozwala na sukcesywną spłatę należności. Nadto - jak podaje organ - zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a pozwalającego na umorzenie, w uzasadnionych przypadkach, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, także pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ podaje, iż cytowany przepis oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności każdorazowo należy do organu rentowego, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. może ale nie musi umorzyć zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych ( w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu zaskarżonego aktu. Istotą sprawy jest odmowa umorzenia należności z tytułu składek za pracowników na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Artykuł 28 ust. 1 u.s.u.s., stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ten wylicza kolejno przypadki, w których należności z tytułu składek mogą być umarzane. Artykuł ten daje organowi możliwość wydania decyzji uznaniowej dotyczącej umorzenia lub odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Artykuł 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdza, iż decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne, § 3 tego przepisu wyjaśnia natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie, organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji ograniczył się jedynie do bardzo skromnego uzasadnienia prawnego natomiast drugiego elementu uzasadnienia, czyli uzasadnienia faktycznego, w decyzji zabrakło. Zdaniem Sądu, ze względu na wynikający z art. 28 u.s.u.s. uznaniowy charakter skarżonej decyzji, organ tym bardziej miał obowiązek przeprowadzenia wnikliwej analizy zebranego materiału w sprawie. Uznanie administracyjne, bowiem oznacza przyznanie organowi, na podstawie przepisu ustawy, możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. We wszystkich jednak przypadkach uznania administracyjnego nie może być mowy o dowolności działania organu, o zwolnieniu z dochodzenia prawdy obiektywnej i z obowiązku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej decyzji. A nadto należy stwierdzić, iż ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Organ, w niniejszej sprawie, ograniczył uzasadnienie odmowy do ogólnych stwierdzeń, nie przeprowadzając analizy i nie zamieszczając uzasadnienia faktycznego. Elementy te natomiast zostały zawarte w odpowiedzi organu na skargę, jednak nie mogło mieć to wpływu na treść wydanego orzeczenia. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa ( art. 107 § 3 in fine k.p.a.). Zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższemu przepisowi. Jest to tym bardziej istotne, gdy decyzja kierowana jest do osoby, która nie jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika i gdy z treści wnoszonych pism można wywnioskować, że po raz pierwszy styka się z problematyką prawną, która nie jest dla niej zrozumiała. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien, wskazując pełną nazwę aktu wykonawczego wraz z miejscem publikacji - rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - wskazać prawidłowo podstawę prawną swej decyzji z powołaniem się na odpowiedni paragraf tegoż rozporządzenia. Decyzja administracyjna jako akt władztwa administracyjnego nie może oznaczać dowolności działania organów administracji publicznej. Musi być również tak sporządzona, by była zrozumiała dla jej adresata. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada przekonywania ( art. 11 k.p.a.). Zasada przekonywania powinna "przenikać całokształt działań administracji, w toku całego postępowania " ( por. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 898). Zasady tej nie można zatem sprowadzać jedynie do obowiązku motywowania (czy też należnego motywowania) decyzji, jak tego wymaga k.p.a.. Zasadą tą powinien organ administracyjny kierować się w toku całego postępowania. Zasada przekonywania nakłada w szczególności na organy administracji publicznej obowiązek starannego i możliwie najbardziej pełnego uzasadnienia decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Brak rozważenia w decyzji przesłanek wskazanych w powyższym przepisie spowodował, że strona skarżąca, która w toku postępowania administracyjnego nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie mogła bronić swoich uprawnień wynikających z powołanego przepisu. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu obowiązek określony w przytoczonym przepisie organy wypełniają w toku postępowania, informując stronę o przepisach mających znaczenie dla ochrony jej praw w postępowaniu, a także przez rozważenie w decyzji wszystkich norm prawnych, z których mogą wynikać prawa i obowiązki strony wchodzące w zakres rozpoznawanej sprawy. Pominięcie przez organ w zaskarżonej decyzji przepisów rozporządzenia stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została również bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. W szczególności nie jest zrozumiałe jakimi przesłankami kierował się Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych umarzając część składek ubezpieczonego, a jakie przesłanki zdecydowały o odmowie umorzenia pozostałej części składek. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 9, 11, 77, 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji w wyroku.