III SA/Wa 297/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 16 września 2005 r. skarżący M. P. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz naliczonych odsetek za okres od listopada 2002 r. - do czerwca 2005 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia, pozostaje na utrzymaniu matki uzyskującej świadczenie rentowe w wysokości 800 zł. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 oraz ust. 3a w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s. odmówił umorzenia przedmiotowych należności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS uznał, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanek uzasadniających podjęcie decyzji o umorzeniu. Argumenty przedstawione we wniosku nie wskazywały w jego ocenie, że zobowiązany znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej wyegzekwowanie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z powyższą decyzją M. P. w dniu 23 listopada 2005 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podania powołał się na złą sytuację materialną. Wskazał ponadto, iż nie chce aby okres nieskładkowy był wliczany do kapitału początkowego. W postępowaniu odwoławczym Prezes ZUS nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania strony i decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. (znak sprawy [...] ) odmówił umorzenia zaległych należności składkowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji powołując się na przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - dalej rozporządzenia w sprawie zasad umarzania, wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność zadłużenia ze względu na to, iż nie zostały wykorzystane wszystkie środki egzekucyjne. W uzasadnieniu wskazano również, że skarżący nie udokumentował w sposób dostateczny trudnej sytuacji materialnej. Na powyższą decyzję M. P. wniósł skargę, w której podtrzymał argumenty prezentowane na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na innych powodach niż wskazane w skardze. Na wstępie Sąd wskazuje, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Należy wskazać, iż Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd biorąc powyższe kryteria pod uwagę uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego, w szczególności przepisów dotyczących reguł orzekania w postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kpa, o czym stanowi przepis art. 123 u.s.u.s. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od decyzji Prezesa ZUS prowadzonego w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa w związku art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). W zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., Prezes ZUS rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. odmówił umorzenia należności powstałej z tytułu nieuregulowania składek w części finansowej przez płatnika. Mając na uwadze powołane powyżej przepisy Kpa oraz przepisy u.s.u.s. stwierdzić należy, że sentencja decyzji organu odwoławczego powinna zawierać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 Kpa. Stosownie do tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach przepisu art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 Kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kpa jest niezgodne z prawem. Ponadto należy wskazać, iż organ wydający decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ. W decyzji takiej organ nie może rozstrzygać o kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji wydanej w pierwszej instancji. W przytoczonym przepisie Kpa nie przewidziano bowiem możliwości rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bez odniesienia się do sposobu rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy, widząc oczywiste wady prawne decyzji wydanej w pierwszej instancji, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, lub też w przypadku akceptacji sposobu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji utrzymać w wydaną przez ten organ decyzję w mocy. Mając na uwadze powyższe naruszenie podstawowych reguł orzekania przez Prezesa ZUS, w szczególności dyspozycji przepisu art. 138 § 1 Kpa, stwierdzić należy, że ostateczna decyzja Prezesa ZUS jako wydana bez podstawy prawnej jest niezgodna z prawem. Powyższa wadliwość powołanej decyzji sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli sprawy umorzenia należności. Sąd podkreśla, że wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza jednak, że wniosek skarżącego o umorzenie należności powstałej z tytułu niezapłaconych składek ubezpieczeniowych jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Na uwagę zasługuje także to, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia w sprawie zasad umorzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem Prezesowi ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu wydającego decyzję do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów dotyczących możliwości umorzenia należności względem ZUS rozstrzyga organ administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do wyłącznie do kompetencji Prezesa ZUS. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosek skarżącego o pozytywne rozpatrzenie jego sprawy pod kątem ewentualnego spełniania przesłanek uprawniających do umorzenia zaległych składek. Sąd bowiem nie jest kolejnym organem odwoławczym, zobligowanym do rozpatrzenia sprawy co do istoty. Pozycja prawna Sądu administracyjnego sprowadza się do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonych aktów administracyjnych. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego obejmuje zbadanie, czy wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności sprawy mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi, oraz czy decyzje administracyjne wydane w sprawie były zgodne z przepisami prawa materialnego. Sąd nie ocenia natomiast wydanych decyzji z punktu widzenia ich słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Mając na uwadze powyższe wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 138 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art. 152 p.p.s.a.).