III SA/Wa 2972/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Pismem, które zostało przekazane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS) [...] Oddziału w W. 28 lutego 2006 roku, G. L. wniósł o umorzenie należności na ubezpieczenie zdrowotne. Wniosek umotywował tym, że jest starym, chorym i biednym człowiekiem, od 16-go roku życia pracuje w bardzo szkodliwych warunkach, jest [...], może pracować w miarę sprawnie jedynie przez 50 godzin miesięcznie. Powołał się także na zasadę równości obywateli wyrażoną w art.32 Konstytucji RP. Decyzją z dnia [...] maja 2006 roku ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, społeczne i i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 43.568,24 zł na podstawie art.83 ust.1 pkt 3 oraz art.28 ust.1 i art.32 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.). W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 28 ust.1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W przedmiotowej sprawie nie została stwierdzona całkowita nieściągalność. Ponadto stwierdzono, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, w szczególności w przypadkach opisanych w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem. Organ dodał, iż wskazane we wniosku sytuacja finansowa nie może skutkować umorzeniem należności, a argument dotyczący wysokości osiąganych dochodów, nie może być uwzględniony, gdyż obowiązek opłacania składek wynika wprost z przepisów u.s.u.s. i jest niezależny od wysokości uzyskiwanych dochodów. Nie zostało też wykazane, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi G. L. zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Stwierdzono także, iż art. 29 u.s.u.s. pozwala, na wniosek dłużnika, rozłożyć na raty należności z tytułu składek, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Z tej ulgi G. L. nie skorzystał. G. L. w dniu [...] czerwca 2006 roku wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazał na swój zły stan zdrowia ([...]). Ponadto stwierdził, iż jeżeli chodzi o jego zakład [...], to nie brakuje mu zamówień, jednak nie może ich przyjmować ze względu na stan zdrowia. Maksymalny dochód, jaki jest w stanie osiągnąć to około 450 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2006 roku. W uzasadnieniu podniesiono, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie załączono żadnych nieznanych wcześniej dokumentów obrazujących sytuację finansową i zdrowotną, nie wskazano istotnych faktów mogących mieć wpływ na zmianę podjętej decyzji. Powtórzono też argumenty wskazywane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Dodano, iż prowadzenie działalności gospodarczej obciążone jest ryzykiem, z którym przedsiębiorca powinien się liczyć. Prowadzenie działalności nie powinno generować zadłużenia, ale przynosić dochody umożliwiające regulowanie wszystkich zobowiązań. Po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego, stwierdzono brak podstaw do uznania, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek. Na powyższą decyzję G. L. w dniu 9 sierpnia 2006 roku złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o "umożliwienie skorzystania z dobrodziejstwa rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku". W uzasadnieniu przytoczył wcześniejszą argumentację dotyczącą jego sytuacji zdrowotnej i finansowej. Ponadto dodał, że z osiąganych dochodów stać go jedynie na zakup leków niezbędnych do życia oraz żywności w postaci chleba, margaryny i ziemniaków. Rzadko może pozwolić sobie na zakup innej żywności. W związku z powyższym nie jest w stanie spłacić należności na rzecz ZUS nawet w ratach. W odpowiedzi na skargę z 11 września 2006 roku organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że w stosunku do G. L. jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, co dowodzi, iż organ prowadzący to postępowanie nie stwierdził braku majątku, a egzekucja jest możliwa. Umorzenie należności z tytułu składek powinno znajdować zastosowanie w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych przypadkach, a taki w niniejszej sprawi nie zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie tego przepisu jest również oparte na konstrukcji uznania administracyjnego. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W § 3 pkt 1 wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: w przypadku, gdy pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenia należności. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz.1071), zwanej dalej k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą, jak wcześniej wskazano, decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji wskazano jedynie, że nie stwierdzono całkowitej nieściągalności należności. Zła sytuacja finansowa i zły stan zdrowia, nie przesądzają o pozytywnym załatwieniu wniosku. Stwierdzono brak podstaw do uznania, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek. W aktach sprawy są zgromadzone liczne dokumenty świadczące przede wszystkim o stanie zdrowia G. L., a także o wysokości osiąganych dochodów i wydatkach. Aby można było przeprowadzić rzeczywistą kontrolę decyzji, powinien się w niej znaleźć opis ustalonego stanu faktycznego (wskazanie dochodów, majątku, wysokości wydatków koniecznych m.in. na żywność, leki, odzież, a także tych związanych z zajmowanym mieszkaniem; możliwości finansowych, przy uwzględnieniu wieku i stanu zdrowia) i ocena tego stanu dająca się zweryfikować w oparciu o przedstawione dokumenty. Lakoniczne uzasadnienie decyzji Organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle wymogów, jakie stawia przed decyzją administracyjną k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tych kwestii w kontekście § 3 pkt 1 rozporządzenia. Wyżej wskazane przepisy dotyczące umarzania składek nakazują dokonanie analizy aktualnej sytuacji materialnej i osobistej Skarżącego w kontekście możliwości spłaty zadłużenia. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia Organu do złożonego wniosku i wskazywanych przez Skarżącego argumentów, ma on prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji. To, że Organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów Strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez Organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać, a także rozpatrzyć cały materiał dowodowy odnoszący się do sytuacji osobistej i majątkowej Skarżącego. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W związku z powyższym wskazać należy, że Organ drugiej instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia powinien zgromadzić materiał dowodowy dotyczący aktualnej sytuacji G. L., a podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do wniosku Skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, ustalić i przeanalizować zarówno dochody osiągane przez Skarżącego, jak i niezbędne wydatki. Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Organ drugiej instancji ponadto przed wydaniem decyzji powinien, zgodnie z art.10 § 1 k.p.a umożliwić Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Uchylając decyzję, Sąd nie przesądził o tym, czy wniosek o umorzenie wskazanych należności jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym ponownie przeprowadzonym przez Prezesa ZUS. Zaskarżona decyzja jest oparta na uznaniu administracyjnym, badaniu nie podlegał więc aspekt słusznościowy, ale sposób w jaki Organy doszły do odmownego załatwienia wniosku Skarżącego oraz przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja. Sąd nie ma uprawnień do merytorycznej kontroli takich decyzji. W tym miejscu należy wyjaśnić Skarżącemu, iż o prawach i obowiązkach stron postępowania rozstrzygają jedynie organy administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania legalności zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji Prezesa ZUS z [...] lipca 2006 roku. Sąd nie może orzekać co do istoty sprawy, przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z obowiązków. Sądy administracyjne sprawują, jak już wcześniej podkreślano, kontrolę nad działalnością administracji publicznej poprzez badanie zgodności aktu prawnego z obowiązującym prawem. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).