III SA/Wa 2974/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2006 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oddala skargę Pismem z dnia 12 maja 2005 r. W. K. złożył wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu składek, wymienionego w otrzymanych upomnieniach z 18 kwietnia 2005 r. Wyjaśnił, że jest repatriantem. Po uzyskaniu tego statusu nie mógł znaleźć pracy, ani też nie został objęty żadnym programem pomocy repatriantom. Podjął więc działalność gospodarczą. Skarżący podniósł, że opłacenie należności z tytułu składek, których jest płatnikiem i ubezpieczonym, pozbawiłoby jego i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z uwagi na straty materialne poniesione przez rodzinę Skarżącego w wyniku doznanych na Wschodzie prześladowań, opłacenie składek mogłoby pozbawić go możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, będącej dla niego jedyną szansą na zaspokojenie potrzeb rodziny po przybyciu do Polski. Skarżący wskazał art. 28 ust. 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.u.s.", a także § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie". W piśmie z dnia 13 czerwca 2005 r. Skarżący wniósł o uwzględnienie przy podejmowaniu decyzji załączonych przez niego dokumentów dotyczących uzyskania karty stałego pobytu, opinii o jego osobie, korespondencji w sprawie otrzymania pomocy przewidzianej dla repatriantów, a także ciężkiej sytuacji jego rodziny w K.. Podniósł, że jest jedyną osobą, która może pomóc materialnie matce i siostrze. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od września 2001 r. do sierpnia 2003 r. oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2002 r. do kwietnia 2005 r., w łącznej kwocie 15.880,85 zł (wraz z odsetkami). Wyjaśnił, że Skarżący od 15 marca 2001 r. prowadzi działalność gospodarczą. Nie zatrudnia pracowników. Ustalając jego możliwości płatnicze stwierdzono, iż deklarowany miesięczny dochód z działalności gospodarczej wynosi ok. 500 zł brutto; żona Skarżącego zatrudniona jest w Sądzie Rejonowym dla K. i otrzymuje wynagrodzenie ok. 3.500 zł (brutto); na ich utrzymaniu pozostaje 3-letnie dziecko. Dane te wynikają z kwestionariusza o stanie majątkowym zobowiązanego z dnia 30 maja 2005 r. oraz dokumentów zgromadzonych w toku postępowania. Zakład przytoczył przepisy regulujące umarzanie należności z tytułu składek tj. art. 28 u.s.u.s. oraz wyżej wymienionego rozporządzenia, określającego zasady umarzenia należności, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązanego. Jego zdaniem ciężar udowodnienia wymienionych w nich okoliczności spoczywa na zobowiązanym. Zakład podkreślił, że decyzje w tym przedmiocie są decyzjami uznaniowymi, o czym przesądza sformułowanie art. 28 u.s.u.s. i użycie w nim zwrotu, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład. Takie też stanowisko zajmował Sąd Najwyższy. Składki na ubezpieczenia społeczne mają charakter publicznoprawny i dlatego Zakład zobligowany jest do zachowania szczególnej ostrożności w dysponowaniu nimi. W ocenie Zakładu przesłanki umorzenia należności nie zostały spełnione, ponieważ brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, tj. przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt. 1-6 u.s.u.s., a Skarżący nie wykazał istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a tejże ustawy. Organ doszedł do przekonania, że trudności finansowe Skarżącego nie mają charakteru trwałego i pogłębiającego się, a w związku z osiąganym przez niego dochodem realna jest możliwość dochodzenia zadłużenia z tytułu składek. Skarżący w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą, co wiąże się z bieżącym obowiązkiem odprowadzania składek, to zaś pozwala przypuszczać, że istnieje szansa na uzyskiwanie dochodów, a w perspektywie poprawę sytuacji materialnej i stopniową spłatę zadłużenia. Zakład podkreślił, że zgodnie z art. 29 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 31 u.s.u.s. odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu składek obejmuje również majątek wspólny płatnika i jego małżonka. Zakład wyjaśnił również, że spłacając zadłużenie Skarżący uniknie negatywnego skutku przewidzianego w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty nie uwzględnia się okresu, za który składki nie zostały opłacone. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że nie uwzględniono jego szczególnej sytuacji repatrianta oraz dowodów dołączonych do sprawy i wniosku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Podkreślił uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia składek. Jego zdaniem ważny interes zobowiązanego musi być w każdym przypadku konfrontowany z interesem ogólnospołecznym, uwzględniającym przeznaczenie składek na ubezpieczenia społeczne, czy też ubezpieczenie zdrowotne. Prezes Zakładu wyjaśnił, że wobec Skarżącego nie wszczęto egzekucji, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek. Opisał sytuację finansową Skarżącego i jego żony. Skarżący, oprócz dochodu z działalności gospodarczej, uzyskuje dochód w kwocie 100 zł miesięcznie z tytułu umowy zlecenia. Małżonkowie mieszkają w budynku, którego współwłaścicielem jest żona. Skarżący nie posiada zaległości podatkowych, spłaca natomiast kredyt bankowy (300 zł miesięcznie). Prezes Zakładu podkreślił, że nie neguje, iż sytuacja Skarżącego jako repatrianta nie jest łatwa. Nie oznacza to jednak automatycznego uznania, że skutecznie wykazał on ważny interes przemawiający za umorzeniem należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zdaniem Prezesa Zakładu w oparciu o zebrany materiał dowodowy brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżący nie ma środków na spłatę zadłużenia. Oboje małżonkowie osiągają dochód przyczyniając się do zaspokajania uzasadnionych potrzeb rodziny i są szanse, że w przyszłości dochód ten może się zwiększyć. Przyznał, iż jednorazowa spłata należności w obecnej sytuacji może przekraczać możliwości płatnicze Skarżącego, dostrzegł jednakże szansę na stopniową spłatę zadłużenia w dostosowanym do tych możliwości systemie ratalnym (art. 29 ust. 2 u.s.u.s.). Prezes Zakładu przedstawił korzyści spłaty zadłużenia w ratach tj. wstrzymanie biegu odsetek za zwłokę oraz uwzględnienie okresu, którego układ dotyczy, przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty. Na decyzję powyższą Skarżący złożył skargę, w której wniósł o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Zakładu oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponownie podniósł, że nie uwzględniono jego szczególnej sytuacji repatrianta oraz dodatkowych dowodów dołączonych do powyższych spraw i wniosku, a dotyczących jego sytuacji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia. Uznaniowy charakter rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, które to pojęcie zdefiniowane zostało w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. z uwagi na wymienione wyżej przesłanki nie budzi wątpliwości. W świetle zaś ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia należności dysponuje w tym przypadku Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może więc, ale nie musi, należności te umorzyć. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r. sygn.akt II UZP 6/04; OSNP 2004/16/285). Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Zdaniem Sądu organy orzekające prawidłowo uznały, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej istnienia zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W świetle tego przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. Uzasadnionym było zatem odwołanie się organów orzekających do sytuacji materialnej Skarżącego, w szczególności zaś faktu uzyskiwania przez niego i żonę stałych dochodów z działalności gospodarczej, zlecenia oraz umowy o pracę, co wyklucza możliwość uznania należności za całkowicie nieściągalne. Dochody tego rodzaju co do zasady podlegają egzekucji. W ocenie Sądu zasadne jest również stanowisko organów o niewystąpieniu w niniejszej sprawie przesłanek umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki te także zdefiniowane zostały przepisami prawa tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia, który nakłada przy tym na zobowiązanego obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Zasadniczą okolicznością podnoszoną przez Skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze jest specyfika jego sytuacji jako repatrianta. Zarzucił on organom, iż nie uwzględniły jego statusu przy podejmowaniu decyzji. Zarzut ten nie jest zasadny. Prezes Zakładu nie negował, iż pozycja Skarżącego jako repatrianta nie jest łatwa. Podkreślił jednakże, iż nie oznacza ona automatycznego spełnienia przesłanek umorzenia należności. Sąd pogląd ten podziela. Aczkolwiek bez wątpienia Skarżący w życiu codziennym uporać się musi także z problemami obcymi osobom całe życie mieszkającym w Polsce, to okoliczność, iż jest on repatriantem sama w sobie nie uzasadnia umorzenia należności. Jeżeli zaś miała ona wpływ na sytuację materialną Skarżącego, to ta właśnie sytuacja poddana została ocenie organów w niniejszej sprawie. Okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji nie odniosły się one wprost do poszczególnych dokumentów przedłożonych przez Skarżącego nie miała zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. W dokumentach tych tj. wyrokach sądowych związanych z uzyskaniem przez Skarżącego karty stałego pobytu, opiniach duszpasterstwa o nim, korespondencji w sprawie przysługującej repatriantom pomocy i artykule prasowym, znajdowały się wzmianki o sytuacji materialnej Skarżącego. Pochodziły one jednakże z lat ubiegłych (1999-2002). Organ natomiast podejmując decyzję w przedmiocie ulgi w spłacie należności obowiązany jest ocenić sytuację majątkową na dzień jej wydania. Tak też postąpiono w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu organy orzekające prawidłowo oceniły stan majątkowy i sytuację rodzinną Skarżącego, stwierdzając brak wskazanej wyżej przesłanki umorzenia należności. Stanowisko to znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. Organy szczegółowo ustaliły sytuację materialną rodziny Skarżącego, opierając się na własnych danych oraz dokumentach przedłożonych w tym zakresie przez Skarżącego. W sytuacji, gdy jak ustalono Skarżący i jego żona osiągają stałe, miesięczne przychody w łącznej kwocie 4.100 zł, to dokonanej przez organy oceny nie można uznać za dowolną. Jak to już wskazywano, stwierdzenie braku określonych przepisami przesłanek umorzenia należności obliguje organy do odmowy udzielenia tego rodzaju ulgi. Zdaniem Sądu organy obu instancji w sposób wyczerpujący uzasadniły swoje stanowisko, opierając je na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Oceniły przedstawione przez Skarżącego przyczyny, dla których domagał się on umorzenia należności z tytułu składek. Wskazały również powody, dla których uznały, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki ich umorzenia. Prezes Zakładu, stosownie do art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umożliwił Skarżącemu zapoznanie się z tym materiałem i wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.