III SA/Wa 2987/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Asesor WSA Dariusz Turek, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Skarżąca M. T. zwróciła się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "KRUS") z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i emerytalno-rentowe wraz z odsetkami. Wniosek uzasadniła bardzo trudną sytuacją rodziny, podnosząc, że wraz z mężem na utrzymaniu ma ośmioro dzieci, w tym 12-letnią córką, dotkniętą porażeniem mózgowym, która nie chodzi i wymaga stałej rehabilitacji. Zdaniem Skarżącej wysokość dochodu przypadającego na jedną osobę nie pozwala na spłatę zadłużenia. W załączeniu przedłożyła zaświadczenie wydane w dniu[...] kwietnia 2005 r. przez Wojewódzki Szpital Dziecięcy w T., potwierdzające leczenie córki Skarżącej w poradni neurologicznej Szpitala, a nadto kserokopię orzeczenia o niepełnosprawności dziecka, wystawione przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G.. W dniu [...] sierpnia 2005 r. Inspektor KRUS przeprowadził w gospodarstwie Skarżącej wizytację, w trakcie której potwierdzono fakt wielodzietności rodziny Skarżącej oraz choroby jej córki, a nadto ustalono, że rodzina zajmuje dom murowany o powierzchni użytkowej 65 m. kw., obejmujący dwa pokoje, kuchnię i łazienkę. Głównym źródłem utrzymania rodziny jest otrzymywane świadczenie emerytalne oraz zasiłki rodzinne i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł netto miesięcznie. Nadto ustalono, że w latach 1991 - 2004 rodzina Skarżącej korzystała z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G.. Stwierdzono też brak maszyn oraz hodowli zwierząt inwentarskich. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) - dalej: "u.u.s.r." Prezes KRUS odmówił umorzenia Skarżącej należności z tytułu zaległych składek, stwierdzając w sentencji, że rozpatrując wniosek Skarżącej "podjęto decyzję negatywną". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na brak zdarzeń losowych w gospodarstwie Skarżącej, które mogłyby mieć wpływ na umorzenie należności. Nadto, biorąc pod uwagę trudną sytuację materialną w gospodarstwie, organ zaproponował opłacenie należności nie objętych egzekucją, tj. składek za II i III kwartał 2005 r., w systemie ratalnym, dostosowanym do możliwości płatniczych Skarżącej i wskazano na możliwość złożenia wniosku w tym przedmiocie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatytułowanym "Odwołanie" Skarżąca zwróciła się do KRUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do wskazanego w odmownej decyzji organu braku zdarzeń losowych uzasadniających umorzenie zaległości, Skarżąca podniosła okoliczność choroby i pogarszającego się stanu zdrowia córki, a także konieczności utrzymania pozostałych dzieci. W dniu [...]września 2005 r. Prezes KRUS wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. W sentencji rozstrzygnięcia organ stwierdził: "postanawiam nie umarzać należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników". W uzasadnieniu decyzji Prezes KURS stwierdził, że decyzję negatywną podjęto z uwagi na brak zdarzeń losowych w gospodarstwie Skarżącej, które mogłyby mieć wpływ na umorzenie składek. Ponadto wskazano, że wniosek Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wniósł żadnych nowych okoliczności, mających wpływ na podjęcie pozytywnej decyzji. Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której ponownie powołała się na trudną sytuację materialną swojej rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale ze względów innych, niż wskazano w skardze. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest odmowa umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych orzeczona przez Prezesa KRUS. Przystępując do rozważać Sąd wskazał, że podstawą wydawania przez Prezesa KRUS decyzji w powyższym przedmiocie jest art. 36 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Powyższe przepisy stanowią, że Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może w drodze decyzji odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może", oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez KRUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. Postępowanie poprzedzające to jest postępowaniem administracyjnym, a zatem Prezes KRUS zobligowany jest do zastosowania przepisów tego k.p.a., zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji - w oparciu o art. 127 § 3 Kpa. Oznacza to również, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes KRUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa KRUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych w cytowanym art. 41a u.u.s.r., a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności Sąd nie uznał za wyczerpujące zdawkowego stwierdzenia organu, że decyzję odmowną podjęto z uwagi na brak zdarzeń losowych w gospodarstwie rolnym Skarżącej, które mogłyby mieć wpływ na umorzenie zaległych składek, a nadto, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wnosi nowych okoliczności, mających wpływ na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że okoliczność, iż strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też dowodów nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest natomiast zawężanie przez organ odwoławczy argumentacji do twierdzenia, że składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W powyższym kontekście nie mogą zasługiwać na aprobatę Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytaczane powyżej zdawkowe twierdzenia Prezesa KRUS w sytuacji, gdy w uzasadnieniu swojego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca podnosi fakt pogarszającego się stanu zdrowia niepełnosprawnej córki. W tej sytuacji organ winien odnieść się do argumentacji Skarżącej w powyższym zakresie, wskazując, czy i w jakim stopniu mogła ona mieć znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził nadto, że powyższe naruszenie przepisów postępowania dotyczyło także decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydanej przez Prezesa KRUS w pierwszej instancji, która również nie została prawidłowo uzasadniona. Nie można bowiem, w ocenie Sądu, uznać za wyczerpujące i zgodne z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienia decyzji, złożonego z dwóch zdań o charakterze ogólnikowym, w których nie odniesiono się ani do ustalonych okoliczności faktycznych, ani do podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia. Naruszenie to budzi szczególny sprzeciw Sądu w sytuacji, gdy dotyczy obu wydanych w sprawie decyzji. Skarżąca, będą stroną postępowania administracyjnego przed organem rentowym, nie miała bowiem możliwości uzyskania informacji o faktycznych motywach, jakimi kierował się ten organ dokonując merytorycznego rozstrzygnięcia jej wniosku o umorzenie zaległych należności, a następnie postanawiając utrzymać to rozstrzygnięcie w mocy. Stoi to w sprzeczności nie tylko z przywołaną powyżej zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., ale także z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów, wynikającą wprost z art. 8 k.p.a. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa KRUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono "wizytację" w gospodarstwie zobowiązanego. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia brak jest jednak informacji o zapoznaniu Skarżącej z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes KRUS, wydając w sprawie niniejszych decyzje w obu instancjach, naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd, mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a., dający podstawę do zastosowania w stosunku do wszystkich aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy przewidzianych ustawą środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa, uznał za konieczne usunięcie z obrotu prawnego obu decyzji wydanych przez Prezesa KRUS w sprawie niniejszej. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.