III SA/Wa 299/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Aasesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, póz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.u.s." - wniosku J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...]-utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2005 r. Nr[...]. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek "za osobę prowadzącą działalność gospodarczą" na ubezpieczenia społeczne w kwocie 36.716,74 zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 9.122,67zł oraz Fundusz Pracy w kwocie 2.632,78 zł. Zadłużenie powstało za okres od marca 2000 r. do października 2004 r. oraz czerwiec 2005 r. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że składki na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, zgodnie z art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s., przytaczając treść przepisów, a ponadto zgodnie z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. na wniosek ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W tym drugim przypadku organ powołał się na przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 1 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365) - zwanego dalej jako "rozporządzenie", wydanym na podstawie art.28 ust.3 a u.s.u.s., przytaczając przesłanki wymagane do umorzenia należności z tytułu składek tam wskazane. Zdaniem organu w przedłożonej do sprawy dokumentacji, zobowiązany nie udokumentował w sposób wystarczający, że w jego przypadku zostały spełnione przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Zakład nie stwierdził całkowitej ich nieściągalności. Wnioskodawca nadal prowadził działalność gospodarczą, z której dochodów mógł uregulować zadłużenie. Problemy finansowe wnioskodawcy z kolei nie zostały spowodowane nadzwyczajnymi zdarzeniami, lecz wynikają właśnie z prowadzonej działalności gospodarczej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. C. wskazał na swoją bardzo trudną sytuację materialną, ośmioro dzieci na utrzymaniu w tym pięcioro uczących się i wydatki na cele lecznicze, wobec choroby żony i córki, a także spłatę kredytu w kwocie 1085 zł. miesięcznie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie dokonał analizy oświadczeń skarżącego i dokumentów, złożonych przez niego przed organem pierwszej instancji w postaci zeznań PIT 5 za okres od IV do VII 2005, PIT 36 za rok 2004, umów i zaświadczeń dotyczących nieruchomości rolnej oraz z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, dochodząc do wniosku, że skarżący posiada majątek z którego może być prowadzona egzekucja, a za tym nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności. Stwierdził też, że J. C. nie dołączył do odwołania żadnych dowodów, mogących mieć wpływ na zmianę decyzji. Zaświadczenie o pobycie żony wnioskodawcy w szpitalu również w żaden sposób nie wpłynęło na zmianę stanowiska organu, gdyż fakt ten nie pozbawiał J. C. możliwości zarobkowania. Nadto okres przedawnienia zaległości wobec Zakładu wynosi 10 lat., wobec czego umorzenie jest przedwczesne. J. C., pismem z dnia 2 stycznia 2006 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o umorzenie części zaległości z tytułu nieopłaconych składek, a rozłożenie na raty pozostałej kwoty zadłużenia. Wskazał, że płacił składki do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w latach 2000-2004, nie mając świadomości, że wobec zmiany przepisów winien był opłacać je do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z tego powodu powstały zaległości, których nie może spłacić, pomimo podejmowanych prób uruchamiania nowych źródeł zarobkowych. J. C. wskazał też na swoją bardzo trudną sytuację finansową, mieszkaniową oraz rodzinną bowiem żona jest chora, a troje dorosłych dzieci nie może znaleźć pracy. Aby uregulować zobowiązania względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skarżący zmuszony byłby sprzedać samochód, który jest jego jedynym źródłem utrzymania, jako niezbędny środek transportu do prowadzenia działalności gospodarczej - wykonywania [...]. Do skargi J. C. załączył szereg dokumentów potwierdzających jego ciężką sytuację majątkową i finansową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod których to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.), a nadto składek na ubezpieczenie społeczne. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - powoływanego dalej jako "k.p.a." Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika względnie osoby trzeciej, odpowiadającej za zaległy podatek, lub ważny interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek oraz czy w ramach swego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2002 r., SA/Sz 949/2000, podobnie wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 października 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 2095/99). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 k.p.a., który nakłada obowiązek dokładnego/wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sytuacji wydane decyzje oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym również przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Kierując się regułami postępowania wskazanymi w tych przepisach, organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 k.p.a. Rozwiniecie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób ,w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Nie mogą być uznane za spełniające wskazane wymogi, decyzje organów administracji publicznej, wydane w tej sprawie w obu instancjach; raz - ze względu na brak w decyzji organu pierwszej instancji ustaleń faktycznych , dotyczących sytuacji życiowej i materialnej skarżącego, dwa - ze względu na brak w decyzjach obu instancji, rozważań co do możliwości stosowania przepisów ustawy w powiązaniu z przepisami rozporządzenia. W decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nie ustalono jakie skarżący osiąga przychody z prowadzonych usług transportowych i jakie przychody uzyskuje z gospodarstwa rolnego. Nie ustalono czy skarżący podlega przepisom ustawy czy też i rozporządzenia. Nie oceniono w jaki sposób wnioskodawca, mając na utrzymaniu dziesięć osób, może spłacać comiesięczne zadłużenie. Nie ustalono i nie rozważono czy zadłużenie ma związek z okolicznościami niezawinionymi przez skarżącego, czy też pozostaje w związku przyczynowym z działaniem czy zaniechaniem wnioskodawcy, co ma niewątpliwy wpływ na ich ocenę. Niesporne jest bowiem, że ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 7, poz. 25 ze zmianami) w art. 5a dopuszczała, aby rolnik lub domownik, podlegający ustawowemu ubezpieczeniu w pełnym zakresie, nieprzerwanie przez okres 1 roku, podejmując pozarolniczą działalność gospodarczą, nie będąc pracownikiem i nie pozostając w stosunku służbowym, nadal podlegał ubezpieczeniu rolniczemu. Nowelizacja tej ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 91, poz. 873) zmieniła ten zapis w ten sposób, że wyłączyła z ubezpieczenia rolniczego osoby płacące podatek dochodowy na zasadach ogólnych lub w przypadku gdy podatek należny za rok 2003-ci , bez względu na formę opodatkowania, przekroczył dla tych osób kwotę 2.528,00 zł. Gdyby z tych przyczyn Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wyłączył J. C. z ubezpieczenia, to uwzględniając datę wydanej decyzji ([...] listopada 2004 r.) oraz datę od jakiej obowiązywała ( 1 marca 2000r.) - zaległość w płaceniu składek była nieunikniona. Nie mogła jej skompensować kwota ewentualnie wypłacona z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z uwagi na zasadniczą różnicę w wysokości składek w obu rodzajach ubezpieczeń. Na marginesie, bo nie mogło mieć to wpływu na decyzję, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2006r. sygn. akt P 8/05 orzekł o niezgodności tego przepisu z Konstytucją, w takim zakresie, w jakim pozbawiał ubezpieczenia rolniczego osoby, które płaciły podatek dochodowy na zasadach ogólnych. Teoretycznie mogłoby mieć to znaczenie dla uprawnień J. C., w przypadku wznowienia postępowania przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, w sprawie wydanej decyzji w wyniku opisanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu drugiej instancji jest wadliwa, naruszając przepisy art. 107 § 3 k.p.a. i 136 k.p.a. Pomijając, że decyzja ta akceptuje decyzję wadliwą bo z brakiem ustaleń faktycznych i rozważań prawnych to również nie zawiera szczegółowych ustaleń dokonanych przez organ drugiej instancji, do czego był on uprawniony i zobowiązany przepisem art. 136 k.p.a. Ocena materiału znajdującego się w aktach administracyjnych, bez skonfrontowania go z wyjaśnieniami zainteresowanego, do złożenia których był uprawniony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. , a został jedynie zapoznany z aktami administracyjnymi, już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, bo w dniu [...] grudnia 2005 r., narusza zasadę wskazaną tym przepisem. Okoliczność, iż skarżący posiada dom i budynki gospodarcze jest oczywiste gdyż posiada gospodarstwo rolne tak jak niekwestionowaną okolicznością jest, że osoba prowadząca usługi transportowe powinna być posiadaczem samochodu, ciągnika lub naczepy. Nie definiuje to jednak przychodów i rozchodów skarżącego i innych okoliczności, ujętych w cytowanych przepisach jako przesłanki do umorzenia zaległości składkowych. Postępowanie prowadzone w trybie art. 28 u.s.u.s. jest odmiennym od egzekucyjnego, toczącego się na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 24, poz. 151 ze zmianami) - co oznacza, że winno wyczerpywać wszystkie przypadki określone art. 28 u.s.u.s., a nie tylko dotyczące danych uzyskanych na użytek postępowania egzekucyjnego. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszyła przepisy art. 7, 10, 11 i 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji nie mogła odnieść się do zarzutów odwołującego się, co znalazło odbicie w treści skargi J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd, analizując sprawę był pozbawiony zobiektywizowanych dowodów, bazując jedynie na okolicznościach wskazanych przez skarżącego, a dotyczących - chorej żony i córki, ośmiorga dzieci na utrzymaniu, korzystania z zasiłków społecznych i łącznej kwoty przychodu dla rodziny - 2.099, zł. W decyzji nie wskazano czy podstawą prawną rozstrzygnięcia jest przepis art. 28 ust. 2 do ust. 4 u.s.u.s. czy też art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu w państwie prawa, praktyka taka jest niedopuszczalna. Skoro ustawodawca upoważnił Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu drugiej instancji do umarzania zaległości powstałych w wyniku nieopłacenia składek - zadanie to winno być wykonywane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zawarcie w aktach administracyjnych notatek z ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, bez wezwania zainteresowanego do złożenia wyjaśnień i bez omówienia tych dokumentów w decyzji, pozbawia te dokumenty ich wartości prawnej, a Sądowi zamyka drogę do korzystania z ich treści. Stwierdzone uchybienia w prowadzonym postępowaniu polegające na naruszeniu przepisów art. 7, 10, 11 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. - mogły mieć istotny wpływ na wydane decyzje, wobec czego Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" u.p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił decyzje zarówno Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jak i poprzedzającą ją - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast Sąd, ze względów, wskazanych na wstępie uzasadnienia wyroku, nie kształtując praw i obowiązków stron, nie mógł wypowiadać się co do wniosków skargi o rozłożenie należności na raty czy też umorzenie tych należności. Na postawie art. 152 u.p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.