III SA/Wa 2997/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005 r. nr[...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. A. P. wnioskiem z 5 maja 2005r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. (dalej: ZUS) o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne powołując się na ciężką sytuację finansową. Oświadczył, iż od dłuższego czasu pozostaje bez pracy, a rodzinę utrzymuje z dochodów uzyskiwanych z prac dorywczych. Żona wnioskodawcy jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i otrzymuje jedynie zasiłek rodzinny na dwójkę dzieci. Starszy syn strony pełni służbę wojskową. Zobowiązany stwierdził dodatkowo, że nie jest w stanie sprostać obowiązkowi alimentacyjnemu w wysokości 500 zł miesięcznie. ZUS decyzją z [...] lipca 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od października 2001 r. do października 2003 r. w łącznej wysokości 25.287,92 zł. W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów regulujących materię umarzania zaległości wobec ZUS oraz stwierdził, że prowadzone wobec wnioskodawcy postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z powodu nieściągalności zadłużenia, co stanowi przesłankę, z którą przepisy prawa wiążą możliwość umorzenia długu. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, iż strona posiada majątek nieruchomy, z którego możliwe jest dochodzenie zadłużenia, wiek zobowiązanego, nieodległy okres zaległości oraz fakt, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat organ nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i umorzenia długu. Ponadto podkreślono uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia składek oraz fakt, iż znaczna część zadłużenia wnioskodawcy dotyczy składek za pracowników, które w części przez nich finansowanej nie podlegają umorzeniu z mocy prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 27 lipca 2005r. A. P. stwierdził, iż w jego sprawie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności zaległości określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Ponadto oświadczył, iż posiadane przez niego mieszkanie (w którym zamieszkuje pięcioro osób) stanowi wspólność majątkową z żoną i niemożliwe jest jego "spieniężenie". Prezes ZUS decyzją z [...] sierpnia 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, iż przewidziana w art. 28 u.s.u.s. możliwość umarzania należności z tytułu składek jest uprawnianiem a nie obowiązkiem Zakładu. Oznacza to, iż nawet w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek umorzenia ZUS nie jest zobowiązany do dokonania umorzenia zaległości. W przedmiotowej sprawie stwierdzono, że wystąpiła jedna z przesłanek, z którą przepisy prawa wiążą możliwość umorzenia długu, jednakże ze względu na młody wiek zobowiązanego oraz okres pozostały na dochodzenie zaległych składek, podjęcie decyzji o umorzeniu byłoby niezasadne. Istnieje bowiem możliwość, iż sytuacja materialna strony ulegnie poprawie pozwalając tym samym na spłatę zadłużenia. Ponadto Prezes ZUS zaznaczył, iż za spłatę zobowiązań z tytułu składek solidarną odpowiedzialność ponosi małżonka wnioskodawcy, gdyż zaległości z tytułu składek dotyczą okresu, w którym istniała pomiędzy nimi wspólność majątkowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o zmianę decyzji Prezesa ZUS przez umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 u.s.u.s. oraz obrazę przepisów postępowania przez "rozpatrzenie odwołania przez Dyrektora Oddziału ZUS w K., co narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka umorzenia zaległości określona w art. 28 ust. 3 pkt 3) u.s.u.s., bowiem nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję należności, co zostało stwierdzone w ramach postępowania egzekucyjnego. Ponadto skarżący nie zgodził się z opinią organu, iż jego sytuacja materialna może ulec poprawie oraz że możliwe jest dochodzenie zaległości z posiadanego przez niego majątku nieruchomego. Dodatkowo strona wskazała, iż w niniejszej sprawie obydwie decyzje administracyjne zostały faktycznie wydane przez ZUS Oddział w K., co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu zaskarżonego aktu. Istotą sprawy jest odmowa umorzenia należności z tytułu składek za pracowników na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Artykuł 28 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ten wylicza kolejno przypadki, w których należności z tytułu składek mogą być umarzane. Artykuł ten daje organowi możliwość wydania decyzji uznaniowej dotyczącej umorzenia lub odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Artykuł 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdza, iż decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne, § 3 tego przepisu wyjaśnia natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. W niniejszej sprawie, organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji zawarł bardzo skromne uzasadnienie faktyczne. Zdaniem Sądu, ze względu na wynikający z art. 28 u.s.u.s. uznaniowy charakter skarżonej decyzji, organ miał szczególny obowiązek przeprowadzenia wnikliwej analizy zebranego materiału w sprawie. Uznanie administracyjne, bowiem oznacza przyznanie organowi, na podstawie przepisu ustawy, możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. We wszystkich jednak przypadkach uznania administracyjnego nie może być mowy o dowolności działania organu, o zwolnieniu z dochodzenia prawdy obiektywnej i z obowiązku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej decyzji. A nadto należy stwierdzić, iż ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Organy w niniejszej sprawie, ograniczyły uzasadnienie odmowy do ogólnych stwierdzeń, nie przeprowadzając analizy sytuacji materialnej strony skarżącej. Ograniczono się jedynie do obszernego przytoczenia przepisów prawa bez powiązania ustaleń faktycznych podjętych w sprawie z przytaczaną podstawą prawną. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa ( art. 107 § 3 in fine k.p.a.). Zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższemu przepisowi. Jest to tym bardziej istotne, gdy decyzja kierowana jest do osoby, która nie jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika i gdy z treści wnoszonych pism można wywnioskować, że po raz pierwszy styka się z problematyką prawną, która nie jest dla niej zrozumiała. Decyzja administracyjna jako akt władztwa administracyjnego nie może oznaczać dowolności działania organów administracji publicznej. Musi być również tak sporządzona, by była zrozumiała dla jej adresata. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada przekonywania ( art. 11 k.p.a.). Zasada przekonywania powinna "przenikać całokształt działań administracji, w toku całego postępowania " ( por. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 898). Zasady tej nie można zatem sprowadzać jedynie do obowiązku motywowania (czy też należnego motywowania) decyzji, jak tego wymaga k.p.a.. Zasadą tą powinien organ administracyjny kierować się w toku całego postępowania. Zasada przekonywania nakłada w szczególności na organy administracji publicznej obowiązek starannego i możliwie najbardziej pełnego uzasadnienia decyzji pod względem prawnym i faktycznym. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada "nieznajomość prawa szkodzi" ( ignorantia iuris nocet), lecz przeciwnie organy administracji publicznej, zgodnie z art. 9 k.p.a., są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zaskarżone decyzje wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Nie jest zrozumiałe zatem jakimi przesłankami kierował się Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umarzenia składek ubezpieczonego. Z akt sprawy nie wynika w jaki sposób organ prowadził postępowanie wyjaśniające i jak ustalił fakty odnośnie sytuacji majątkowej i rodzinnej strony. Akta sprawy nie zwierają także załączników, o których mowa w piśmie skarżącego, tj. zaświadczenia z GUS, zaświadczenia z Urzędu Skarbowego, kopii decyzji z Urzędu Pracy. Akta sprawy powinny być kompletne, uzupełnione o stosowne dowody zarówno te, które przedkłada strona skarżąca, jak i dowody zebrane przez organy prowadzące postępowanie. Ani organ pierwszej instancji, ani organ drugiej instancji nie ustalił i nie ocenił sytuacji materialnej skarżącego. Organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy i wnikliwie go ocenić Sąd formułując powyższe zastrzeżenia zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 k.p.a. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w rozpoznanej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. W niniejszej sprawie nie został on dopełniony. Oznacza to, że Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Przepisy k.p.a. nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które stanowią podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa. Wykazane przez Sąd wady w postępowaniu stanowią naruszenie procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w rezultacie wykluczają możliwość pozostawienia w obrocie prawnym zaskarżonych decyzji. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 9, 10 § 1, 11, 77, 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135, 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji w wyroku. Sąd jednocześnie wyjaśnia, że nie podziela zarzutów skarżącego , iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowałoby koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Od 24 sierpnia 2005 r., zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega rozpoznaniu przez Prezesa Zakładu, zaś Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma prawo udzielać upoważnienia Dyrektorom poszczególnych Oddziałów do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. W odniesieniu do spraw o umorzenie należności z tytułu składek Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych upoważniając na podstawie §3 ust. 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (§3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych - Dz.U. Nr 80, poz. 914 z późn. zm.) Dyrektorów Oddziałów do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w imieniu Zakładu, jak również upoważniając Dyrektorów Oddziałów do udzielania pełnomocnictw do wydawania decyzji innym pracownikom Zakładu, w tym Zastępcom Dyrektorów Oddziałów nie działa jako organ administracji publicznej i działać nie może, gdyż właściwy w zakresie tych spraw jest Zakład. Prezes Zakładu jest organem Zakładu i wobec tego występuje jako kierownik państwowej jednostki organizacyjnej określający kompetencje pracowników tej jednostki, czyli Dyrektorów Oddziałów. Prezes Zakładu może upoważnić osoby wymienione w §3 ust. 1 pkt 1, tzn. m.in. Dyrektorów Oddziałów do podejmowania decyzji w jego imieniu. Sąd stwierdza zatem, że całkowicie chybiony jest powyższy zarzut skarżącego oraz że ustawodawca wyraźnie w art. 74 ust. 5 u.s.u.s. określa kompetencje organów Zakładu odsyłając do przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 4 października 1999 r.