III SA/Wa 2998/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi S.R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę Pan S.R., dalej zwany Skarżącym, pismem z czerwca 2005 roku (bez daty dziennej), nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 23 czerwca 2005 roku (data stempla pocztowego), złożył wniosek o całkowite umorzenie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, motywując go trudną sytuacją materialną. W szczególności podniósł, że jedynym źródłem utrzymania jego rodziny - jeśli nie liczyć środków z pomocy społecznej - jest otrzymywany przez niego zasiłek przedemerytalny. Nadto Skarżący wskazał, że choruje, a wysokość osiąganych dochodów uniemożliwia mu wykupienie niezbędnych leków. Żaden bank nie wyraża zgody na udzielenie kredytu, a tylko dzięki takiemu kredytowi mógłby spłacić zaległe należności. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, powołując się na art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887, ze zm., dalej uosus), który stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak podał Zakład właśnie w przypadku Skarżącego ta przesłanka - z uwagi na prowadzone skutecznie postępowanie egzekucyjne - nie została spełniona. Wskazując przepisy art. 28 ust. 3a uosus i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), które dają możliwość umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonym, którzy sami są płatnikami składek, Zakład podniósł, że Skarżący nie wykazał przesłanek umorzenia należności tym przepisem określonych. Podkreślając, że co prawda Skarżący osiąga nieduży dochód w kwocie 529,77 zł netto, to jednak jego małżonka nie pracuje, a pozostali wierzyciele skutecznie dochodzą swoich należności, Zakład wskazał, iż Skarżący nie wykazał, aby po jego stronie zaistniał szczególnie ważny interes uzasadniający umorzenie zaległych składek. Decyzją z dnia [...] września 2005 roku o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2005 roku, wskazując, że przeprowadzona w toku postępowania analiza sytuacji materialnej Skarżącego nie daje podstaw do umorzenia jego zobowiązań. Prowadzone postępowanie egzekucyjne jest skuteczne, a sam Skarżący jest właścicielem nieruchomości wartej ok. 200. tys. zł. Zdaniem Prezesa ZUS okoliczność, że Skarżący w chwili obecnej jest w trudnej sytuacji materialnej nie przesądza o trwałej nieściągalności zaległych składek. Pan S.R. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu wniosku, opisując przebieg postępowania i podejmowane w sprawie działania, podniósł, że jego sprawa nie została szczegółowo wyjaśniona, on zaś, po 35 latach ciężkiej pracy, ma prawo oczekiwać rzetelnej analizy jego wniosku. Wskazał, że argument Prezesa ZUS, że jest właścicielem nieruchomości wartej 200 tys. zł jest o tyle nieuzasadniony, że nieruchomością tą jest dom rodzinny, który bez zagrożenia bytu jego rodziny sprzedany być nie może. Zdaniem Skarżącego tylko kłopoty zdrowotne zmusiły go do likwidacji firmy, gdyby zaś firmę mógł dalej prowadzić, to bez problemu poradziłby sobie ze spłatą należności, albo ułożył kwestię spłaty zaległości z Zakładem. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami zaległości wobec ZUS mogą być umarzane, co oznacza, iż Zakład nie ma obowiązku ich umorzenia nawet w sytuacji, gdyby były spełnione przewidziane przez prawo przesłanki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 uosus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4 ust. 2 tego artykułu. Art. 28 ust. 2 uosus jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku takim należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym nie ma obowiązku umorzenia zaległych składek. Zakład nie ma także obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 uosus lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365) - tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W takim przypadku, tj. gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie. O tym bowiem, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przypomnieć należy, że uznanie administracyjne nie oznacza swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 uosus takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a uosus dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować Zakład podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, którego § 3 stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub że poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powoduje, iż opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przesłanką umożliwiającą umorzenie należności jest także w myśl powołanych przepisów przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Pojęcia użyte w przytoczonym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla podatnika. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracało uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W badanej sprawie - zdaniem Sądu - Zakład co do zasady wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i przeprowadził analizę sytuacji materialnej Skarżącego i jego możliwości płatniczych. W szczególności zasadnie podniósł, że prowadzona wobec Skarżąca efektywna egzekucja zaległości uniemożliwia umorzenie należności w świetle art. 28 uosus. Zakład słusznie też wskazał, że fakt iż inni wierzyciele skutecznie realizują swoje wierzytelności wobec Skarżącego, przesądza, że nie można uznać, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 28 ust 3a uosus oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Podkreślenia natomiast wymaga, że Zakład nie wywiązał się z obowiązku nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak są obowiązane utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa. Uchybienie to jednak nie miało - zdaniem Sądu - wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.