III SA/Wa 3001/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Sobocha (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędzia WSA Maciej Kurasz, Protokolant Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niedopuszczalności zarzutu zgłoszonego do postępowania egzekucyjnego. oddala skargę Wójt Gminy P., decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., ustalił J. M. (dalej jako: “Skarżący") wysokość zobowiązania podatkowego na rok 2010 w wysokości 1.294 zł. Skarżący w odwołaniu od tej decyzji wniósł o jej unieważnienie w całości stwierdzając, że działki będące jego własnością są gruntami rolnymi, ponieważ brak jest decyzji o wyłączeniu działek z produkcji rolnej i jako ich właściciel nie występował o zmianę użytków. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w C. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zawarł zarzuty dotyczące wprowadzonych przez Starostwo Powiatowe w P. zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Wa 1934/10 oddalił ww. skargę. Ponieważ Skarżący nie wpłacił należnego podatku wynikającego z decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Wójt Gminy P. doręczył mu w dniu [...] października 2010 r. upomnienie zawierające wezwanie do wykonania tego obowiązku we wskazanym terminie, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Brak wpłaty należności przez Skarżącego spowodował wystawienie przez Wójta Gminy P. tytułu wykonawczego z [...] maja 2011 r. obejmującego należności z tytułu łącznego zobowiązania pienieżnego za rok 2010 wynikającego z decyzji z [...] lutego 2010 r. oraz odsetek naliczonych na dzień wystawienia tytułu. li Skarżący pismem z [...] lipca 2011 r. wniósł do Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. zarzut nieistnienia obowiązku w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu przedstawił szereg zarzutów, wskazując na błędy w ustaleniu granic i powierzchni działki przejętej po poprzedniczce prawnej, a także brak decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, co w ocenie Skarżącego oznacza "dowód przeciwko ewidencji budynków i gruntów znajdującej się w Starostwie Powiatowym w P. i dane z tej ewidencji nie mogą posłużyć do ustalenia zobowiązania podatkowego." Niniejsze zarzuty zostały przekazane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. Wójtowi Gminy P., celem ustosunkowania się do nich. Wójt Gminy P., na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 z późn. zm., dalej: “u.p.e.a."), wydał w dniu [...] lipca 2011 r. postanowienie, mocą którego uznał za zasadne wystawienie tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2011 r. . Na ww. postanowienie Skarżący złożył zażalenie, w którym podniósł zarzut nieodniesienia się przez wierzyciela do wszystkich stawianych mu zarzutów oraz braku wyjaśnienia "rozbieżności granic przedmiotu opodatkowania (nieruchomości), co do którego wystawił decyzje podatkowe." Ponadto, Skarżący wniósł zarzut z art. 33 pkt 8 u.p.e.a. oraz podtrzymał swoje wcześniejsze zarzuty. Jego zdaniem błędnie rozliczono odsetki, postępowanie egzekucyjne było wadliwe a obowiązek podatkowy w wysokości określonej w tytułach wykonawczych nie istniał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchyliło ww. postanowienie w całości i stwierdziło o niedopuszczalności zarzutu zgłoszonego przez Skarżącego pismem z [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przepis art. 34 § 1a u.p.e.a. niejako pozbawia organ egzekucyjny możliwości merytorycznego badania zarzutu wniesionego w postępowaniu egzekucyjnym, jeśli kwestia ta była już przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu dotyczącym tego samego obowiązku. Stwierdzenie, że taka okoliczność miała miejsce obliguje organ do wydania postanowienia o stwierdzeniu jego niedopuszczalności. Uregulowanie to wprowadza zasadę niekonkurencyjności środków prawnych. Ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w której kwestia mogąca być podstawą do sformułowania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, byłaby rozstrzygana w tym postępowaniu, pomimo że została już lub zostanie rozstrzygnięta w ramach innego, wskazanego w powyższym przepisie postępowania. Ponadto organ wskazał, że w niniejszej sprawie, z uwagi na wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrok z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Wa 1934/10, w sprawie ustalenia Skarżącemu wysokości zobowiązania podatkowego na rok 2010, należy uznać, że zobowiązanie podatkowe Skarżącego zostało ustalone prawidłowo i nie może być w tej sytuacji mowy o braku obowiązku podatkowego. Wniesienie przez Skarżącego skargi kasacyjnej od w/w wyroku nie ma wpływu na zastosowanie przepisu art. 34 § 1a u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze stwierdził, że nie zaistniała sytuacja o jakiej stanowi art. 34 § 1 u.p.e.a., a zatem nieuprawnionym było powołanie w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji tego przepisu i orzeczenie o zasadności wystawienia tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2011 r. Właściwą podstawą prawną jest art. 34 § 1 a u.p.e.a. oraz orzeczenie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Końcowo organ wyjaśnił, iż w toczącym się postępowaniu zażaleniowym nie rozpatrzono zarzutu zgłoszonego w zażaleniu, dotyczącego art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Zobowiązany bowiem nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy, gdyż zarzuty takie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu. Zobowiązany nie może także zgłosić nowych podstaw zarzutów w toku postępowania w sprawie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów oraz w trakcie postępowania zażaleniowego. Na powyższe postanowienie Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Amdinistracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie innej jednostce Samorządowego Kolegium Odwoławczego do dalszego wyjaśniania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł zarzut zaniechania przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego. Wskazał, że żaden z organów nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego. Organy w ogóle nie zweryfikowały jego twierdzeń. Nie podjęto próby ustalenia jak doszło do zmiany granic i klasyfikacji gruntu. Dopuszczenie do sytuacji, gdy organ ewidencyjny sam ustala niezbędne dane w tajemnicy przed właścicielem i to w sposób wiążący musi być oceniane negatywnie, gdyż przestaje on pełnić funkcją ewidencyjną, a staje się podmiotem kreującym stan ewidencyjny. Zdaniem Skarżącego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczwgo w rażący sposób narusza art. 138 w związku a art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej zwana "P.p.s.a.") sprawowana jest na mocy kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że by wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd, dokonując w powyższym zakresie kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdza, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Uznaje również, że żaden z zarzutów podniesionych w skardze nie mógł być uznany za zasadny. Sąd na wstępie stwierdza, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem sformalizowanym. Tym samym zarówno organy egzekucyjne, jak również strona (zobowiązany) mają obowiązek przestrzegać reguł wynikających z przepisów u.p.e.a. Przepis art. 33 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Natomiast w myśl pkt 8 tegoż przepisu podstawę zarzutu może stanowić również zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Skarżący mógł zatem podnosić, nieistnienie obowiązku podatkowego w wysokości określonej w tytule wykonawczym w związku z tym, że dane z ewidencji budynków i gruntów, jako niezgodne ze stanem faktycznym - w ocenie Skarżącego – nie mogą posłużyć do ustalenia zobowiązania podatkowego. W świetle natomiast art. 34 § 1a u.p.e.a., aby można było uznać, że zarzut zgłoszony w postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalny muszą, zajść dwie alternatywne przesłanki: 1) zarzut jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym; 2) wysokość należności pieniężnej została określona lub ustalona w decyzji, od której przysługują środki zaskarżenia, a zobowiązany kwestionuje wymagalność tej należności w całości lub w części, z uwagi na jej wysokość. Z treści przepisu art. 34 § 1a u.p.e.a. - na którą w sposób prawidłowy powołało się SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - wynika także, że jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym, wierzyciel zobowiązany jest wydać postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Z przepisu art. 34 § 2 u.p.e.a. wynika natomiast, że wierzyciel ma obowiązek wyrazić swoje stanowisko w formie postanowienia, które jest zaskarżalne. Organ egzekucyjny, na mocy art. 34 § 1 in fine u.p.e.a., jest związany wypowiedzią wierzyciela tylko co do zarzutów wskazanych w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a. W związku z treścią ww. przepisów wystarczające jest zatem stwierdzenie przez organ egzekucyjny, że podnoszony przez Skarżącego zarzut w postępowaniu egzekucyjnym jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym. Zdaniem Sądu w kontekście ww. przepisów za prawidłowe należało uznać zaskarżone postanowienie, w którym SKO - po uchyleniu postanowienia Wójta Gminy P. wydanego w pierwszej instancji - uznał, że zarzut Skarżącego, złożony na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienie obowiązku podatkowego ustalonego Skarżącemu w decyzji Wójta Gminy P. z [...] lutego 2010 r.), jest niedopuszczalny. Był on bowiem tożsamy z zarzutem podnoszonym w odwołaniu od ww. decyzji, wydanej przez organ podatkowy, jak również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu odwoławczego. Tożsama była również argumentacja Skarżącego, mająca uzasadniać ten zarzut, konsekwentnie podnoszony w obu postępowaniach – egzekucyjnym i podatkowym. Argumentacja ta sprowadzała się do stwierdzenia, że decyzja Wójta, stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego wydana została na podstawie nieprawidłowych zapisów w ewidencji dotyczących przeznaczenia gruntów, że nie zachowano procedur dokonywania zmian w ewidencji, oraz że zapisy te były niezgodne ze stanem faktycznym. W treści natomiast zaskarżonego postanowienia SKO wskazało, że zarzuty dotyczące błędów w ustalaniu granic i powierzchni działki, brak decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, jak również to, że "ewidencja nie może posłużyć do ustalenia zobowiązania podatkowego" były przedmiotem postępowania podatkowego oraz kontroli sądowej i ostatecznie uznane zostały za niezasadne. W świetle powyższego prawidłowe było zatem przyjęcie przez SKO, że bezzasadne jest ponowne analizowanie i merytoryczne rozpatrywanie w postępowaniu egzekucyjnym zgłoszonych przez Skarżącego zarzutów niezgodności ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym - gdy organ – podatkowy, a następnie Sąd - w odrębnym postępowaniu wypowiedzieli się w przedmiotowej kwestii wskazując, że organy podatkowe przy wymiarze podatku związane są danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków i nie są uprawnione do oceny postępowania w zakresie dokonywanych w tej ewidencji zmian. Tożsamość zarzutu rozpatrzonego w postępowaniu podatkowym z zarzutem podnoszonym na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym powoduje, że konieczne jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 34 § 1a u.p.e.a. Rację ma zatem SKO, twierdząc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nie można rozpatrywać tego samego zarzutu w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych. Kolejne postanowienie w tej samej sprawie byłoby obarczone wadą prawną, uniemożliwiającą wprowadzenie go do obrotu. Sąd, odnosząc się do zarzutu skargi, iż w przypadku zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zmiany granic i klasyfikacji gruntów, wskazuje, że stanowisko to nie jest prawidłowe. Przepis art. 34 § 4 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Skoro w treści ww. przepisu art. 34 § 4 u.p.e.a. posłużono się sformułowaniem "wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów", należy uznać, że organ egzekucyjny, będąc jednocześnie związanym stanowiskiem wierzyciela w odniesieniu jedynie do zarzutów wskazanych w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a., może wydać dwa rodzaje rozstrzygnięć: 1) merytoryczne (uznając zarzut/-ty za niezasadny/-ne; za zasadny/-e i wówczas wiąże się to albo z umorzeniem postępowania egzekucyjnego albo z zastosowaniem mniej uciążliwego środka egzekucyjnego), 2) procesowe – stwierdzić niedopuszczalność zarzutu/ów, jeżeli zarzut/-y na przykład jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym. Z treści ww. przepisu art. 34 § 4 u.p.e.a. wynika ponadto, że do organu egzekucyjnego mogą trafić dwa rodzaje stanowiska wierzyciela: 1) w którym wierzyciel wypowiedział się w sposób merytoryczny w odniesieniu do zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów (uznał zarzuty za zasadne bądź za niezasadne; 2) w którym wierzyciel stwierdził niedopuszczalność zgłoszonych zarzutów, z uwagi na przepis art. 34 § 1a u.p.e.a. i de facto nie zajął merytorycznego stanowiska. Oba wyżej wskazane stanowiska wierzyciela, zarówno merytoryczne, jak i formalne – wiążą organ egzekucyjny, ze względu na dyspozycję art. 34 § 1 in fine u.p.e.a., ale tylko co do zarzutów wskazanych w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a. Każde z wyżej wskazanych stanowisk wierzyciela obligują ponadto organ egzekucyjny do wydania postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów. Warto również podkreślić, że ustawodawca nie pozostawił wierzycielowi możliwości wyboru, posługując się w dyspozycji art. 34 § 1a u.p.e.a. kategorycznym stwierdzeniem: wierzyciel zobowiązany jest wydać postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym. Sąd w związku z tym stwierdza, że przepis art. 34 § 1a u.p.e.a. odczytywany łącznie z art. 34 § 4 u.p.e.a., pozbawia organ egzekucyjny możliwości merytorycznego badania zarzutu wniesionego w postępowaniu egzekucyjnym, jeśli przedmiotem rozpoznania w odrębnym postępowaniu (na przykład podatkowym - jak w rozpoznawanej sprawie) był zarzut tożsamy z zarzutem egzekucyjnym. Organ egzekucyjny zobowiązany jest wówczas do wydania postanowienie "w sprawie zgłoszonych zarzutów", ale zamiast zarzut/-y ocenić merytorycznie - przez stwierdzenie ich zasadności bądź niezasadności, powinien zarzut/-y rozpatrzyć procesowo, przez stwierdzenie niedopuszczalności zarzutu/-ów. Skoro ustawodawca w dyspozycji art. 34 § 1a u.p.e.a., przyjął, że nie można rozpatrywać tego samego zarzutu w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych, niezasadne było więc ustosunkowywanie się przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do argumentacji Skarżącego odnośnie nieprawidłowości w zakresie zmian w ewidencji, jak również niezgodności tych zapisów ze stanem faktycznym. Niezasadne są w związku z tym zarzuty skargi o naruszeniu art. 138 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.. Skoro organ podatkowy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny - w odrębnym postępowaniu, wypowiedzieli się w kwestii podnoszonych w niniejszym postępowaniu zarzutów, to w świetle art. 34 § 1a u.p.e.a., bezzasadne jest ponowne analizowanie i merytoryczne rozpatrywanie w postępowaniu egzekucyjnym ww. kwestii. Sąd stwierdza również, że prawidłowe jest stanowisko SKO w przedmiocie zgłoszenia na etapie zażalenia zarzutu wynikającego z art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Przepis art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zawierający pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego, wyznacza czasowe granice zgłoszenia zarzutów oraz organ, do którego zarzuty należy zgłosić. W przedmiotowym postępowaniu organem egzekucyjnym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego W., natomiast Wójt Gminy P. jest jedynie wierzycielem. SKO, wydając zaskarżone postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, w którym stwierdzono niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu, działało w ramach obowiązującego porządku prawnego i wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyło żadnej z zasad wyrażonych w ww. przepisach, a w szczególności zasady interesu społecznego i słusznego interesu obywatela praworządności. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, po przedstawieniu stanu sprawy, zawarto argumentację, odwołującą się do przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie wobec zarzutu Skarżącego zgłoszonego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Wyjaśniono również przyczyny, dla których argumentacja strony nie mogła być uznana za prawidłową i dlaczego sprawa nie mogła być merytorycznie rozpatrywana. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, uznał, że zasadne jest oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.