III SA/Wa 3032/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], 2) stwierdza, że decyzje których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane w całości. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z [...] września 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. K., wniesionego od decyzji z [...] sierpnia 2005 r. - odmówił umorzenia składek w kwocie 461,90 zł za I i III kwartał 2005 r. oraz umorzył odsetki w kwocie 11,80 zł za I kwartał 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z [...] sierpnia 2005 r. odmówił P. K. umorzenia należności za okres I i III kwartału 2005 r. w kwocie 473,70 zł W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek Kasa może umorzyć część lub całość zadłużenia, jeżeli przyczyną powstania zadłużenia było wystąpienie w gospodarstwie zdarzeń losowych mających niekorzystny wpływ na sytuację finansową rolnika lub gdy stwierdzono u dłużnika brak źródeł dochodu oraz majątku, z którego można by dochodzić zaległości w drodze postępowania egzekucyjnego lub gdy właściwy Urząd Skarbowy prowadzący egzekucję stwierdził nieściągalność zadłużenia. Organ podniósł, iż skoro P. K. nie przedstawił dokumentów potwierdzających wystąpienie zdarzeń losowych w gospodarstwie, postanowiono odmówić umorzenia przedmiotowych należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. K. powołał się na swoją trudną sytuację finansową i wniósł o umorzenie należności względem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Podniósł, iż gospodarstwo na terenie którego znajduje się sad owocowy zostało mu przekazane przez dziadka i stanowi jego jedyne źródło dochodów. Stwierdził, iż wskutek majowych przymrozków przemarzły wszystkie drzewka w sadzie. Dodał, iż mimo braku owoców, sady nadal trzeba pielęgnować tzn. opryskiwać, przecinać, nawozić co wiąże się z nakładami pracy i środków finansowych. Dodatkowo do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. K. dołączył zaświadczenie Sołtysa Sołectwa J. Gminy G. stwierdzające, iż w dniach od 20 maja 2005 r. do 24 maja 2005 r. w wyniku przymrozków "zostało przemrożone kwiecie owocu" oraz zaświadczenie Z. B.. W zaświadczeniu tym stwierdzono, iż w dniach od 20 do 24 maja 2005 r. z powodu mrozów "nastąpiło zmarznięcie drzew". Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego rozpatrując sprawę ponownie powołał argumentację, która wcześniej stanowiła treść decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdził, iż P. K. nie przedstawił dokumentów potwierdzających wystąpienie zdarzeń losowych w gospodarstwie, a w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono innych okoliczności uzasadniających przyznanie ulgi w formie umorzenia składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. K. wniósł o "umorzenie zadłużenia" i "zwolnienie z opłat do września tzn. do następnych zbiorów owoców". W uzasadnieniu skargi powołał argumentację, która wcześniej stanowiła treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podano, iż skarżący w toku prowadzonego postępowania nie wykazał okoliczności występowania takich zdarzeń losowych, które mogłyby doprowadzić do uwzględnienia jego wniosku. Podano, iż organ nie wypowiadał się w przedmiocie poniesionych przez skarżącego kosztów związanych z zakupem środków ochrony roślin. Sprawy związane z ryzykiem prowadzenia gospodarstwa rolnego nie mogą być przerzucane na Organ, którego ustawowym obowiązkiem jest między innymi pobieranie składek z tytułu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca wydana została z obrazą przepisów prawa materialnego i procedury w stopniu nakazującym usunięcie obu decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych ( w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu zaskarżonego aktu. Istotą sprawy jest odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników. Obowiązkiem organu, stosownie do dyspozycji art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwaną dalej K.p.a. było przede wszystkim: 1. podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz 2. do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Pierwsza z wymienionych tu zasad oznacza dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej i znajduje swe rozwinięcie w art. 77 § 1 K.p.a., którego dyspozycja zobowiązuje z kolei organ do: a) zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz następnie do: b) rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Poważnym wzmocnieniem zasad postępowania administracyjnego, które stanowią konstytucyjną gwarancję równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) są dalsze reguły, w tym obowiązek prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.), a następnie obowiązek należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Ta ostatnia zasada oznacza, iż w postępowaniu przed organem administracji publicznej, dysponującym przewagą w powstającym stosunku publiczno - prawnym - nie obowiązuje reguła "nieznajomość prawa szkodzi" (ignorantia iuris nocet), która jest przecież obecna we wszystkich innych postępowaniach. A zatem organ administracji publicznej jest obowiązany czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu zobowiązany jest udzielać jej niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. W art. 7 K.p.a. zawarta jest wszakże druga fundamentalna zasada. W utrwalonym od lat orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku, gdy norma prawa materialnego uzależnia rozstrzygnięcie organu od uznania administracyjnego, czyli umożliwia organowi wybór rodzaju rozstrzygnięcia, ponieważ z treści normy prawa materialnego wynika, że organ może udzielić uprawnienia lub też odmówić jego przyznania - organ obowiązany jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia, nie oznacza dowolności. Wprawdzie mocą art. 80 K.p.a. - organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a więc musi sprostać wymogom art. 77 § 1 K.p.a., lecz przecież jednocześnie, na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. organ jest zobowiązany wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Racje organu dla których odmówił wnioskowi lub też uwzględnił wniosek strony, muszą być zatem jasno wyłożone. Obowiązek wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony występujący zawsze gdy mamy do czynienia z możliwością wyboru rozstrzygnięcia - w orzecznictwie Sądu Najwyższego znalazł następujące zmaterializowanie: zdaniem Sądu Najwyższego sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP jest przyjęcie prymatu interesu społecznego nad zindywidualizowanym interesem obywatela. W demokratycznym państwie prawnym możliwe jest jedynie badanie w każdym przypadku, któremu z tych interesów należy przyznać pierwszeństwo. Oznacza to właśnie obowiązek wyważenia tych interesów, zgodnie z wymaganiem art. 7 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ rozstrzygający sprawę po raz pierwszy oraz w wyniku ponownego żądania strony - po raz drugi - nie sprostał żadnemu z wymogów wynikających z zasad procedury administracyjnej. Tak więc organ nie ustalił jak rzeczywiście wyglądał stan faktyczny, sprzecznie z przytoczonymi przepisami uważając, że jest to obowiązek strony. W rezultacie organ wyczerpująco nie zebrał, a więc wyczerpująco nie miał możliwości rozpatrzeć całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) Nie udzielił stosownej informacji (art. 9 K.p.a.) co do jej praw i obowiązków, czym działał wbrew zasadzie o pogłębianiu zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.). W tych okolicznościach nie mogło być mowy o kolejnej zasadzie wynikającej z art. 10 K.p.a., nakazującej przed wydaniem decyzji umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych ewentualnie żądań. Obydwie decyzje wydane są też z rażącym naruszeniem wymogów art. 107§ 3 K.p.a. Obydwa uzasadnienia stanowią pogwałcenie prawa, ponieważ nie tylko nie zawierają wywodów wymaganych w przypadku uzasadnienia faktycznego, ale także nie zawierają wywodu wskazującego na zrozumienie obowiązującej w badanym przypadku normy prawnej, a co dopiero jej wyjaśnienie. W tych okolicznościach jest też oczywiste, że organ ignoruje wymogi art. 7 K.p.a., co do konieczności wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony - dokonał kolejnego rażącego naruszenia prawa. Mający zastosowanie w niniejszym przypadku art. 41 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.), zwaną dalej u.u.s.r. stwarza organowi możliwość umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Umorzenie to ustawodawca uzależnia od złożenia przez stronę wniosku oraz trzech przesłanek, które powinny wystąpić łącznie a mianowicie: a) w przypadku uzasadnionym ważnym interesem zainteresowanego, b) możliwościami płatniczymi wnioskodawcy oraz, c) stanu finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego. Wyniki badania każdej z tych przesłanek powinny znaleźć swe odzwierciedlenie w aktach sprawy, a następnie w uzasadnieniu decyzji. W ust. 2 art. 41 a u.u.s.r. zawarta została kolejna możliwość umorzenia, tym razem z urzędu, części lub całości należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Ustawodawca enumeratywnie wyliczył w tym przepisie kiedy mamy do czynienia z taką sytuacją. W świetle przytoczonych wymogów procedury administracyjnej, a także według reguły art. 6 K.p.a. głoszącej, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (Konstytucja RP w art. 7 stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) - organ w badanym przypadku nie mógł ominąć możliwości załatwienia sprawy w trybie ust. 2 art. 41 a u.u.s.r. Akta sprawy nie zawierają żadnych dowodów wskazujących na rozważanie takiej możliwości. Dotąd powiedziane prowadzi do wniosku, że obydwie decyzje organu wydane zostały w warunkach o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa, z którym mamy do czynienia wówczas gdy organ wprost złamał wymogi zawarte w normie prawnej, która powinna znaleźć zastosowanie w rozstrzygnięciu sprawy. Poza nurtem dotychczasowych rozważań pozostają zarzuty bardziej poważne. Otóż okazuje się, że organ, który jest zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (ustalenia prawdy obiektywnej) a więc ustalenia bezspornego stanu, który rzeczywiście zaistniał, a następnie ustalenia obowiązującej normy prawnej, czyli porównanie owego stanu rzeczywistego z hipotezą przepisu prawa materialnego mającego zastosowanie w badanym przypadku, a w przypadku zgodności tego stanu ze stanem hipotetycznym - zastosowanie dyspozycji tej normy prawnej w zaskarżonym przypadku w ogóle nie podjął próby przeprowadzenia tej operacji. W to miejsce organ samodzielnie stworzył "własny przepis prawa materialnego" nie znajdujący odpowiednika w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Tekst zawarty w uzasadnieniu decyzji w obydwu przypadkach stanowi swoistą kompilację ust. 1 i 2 art. 41 a u.u.s.r. uzupełnioną o własne treści. Jest to zabieg niedopuszczalny albowiem organ władzy wykonawczej nie jest upoważniony do tworzenia prawa. Kompetencja ta w świetle art. 10 Konstytucji RP należy do Sejmu i Senatu. Mamy tu więc do czynienia z naruszeniem art. 10 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP, ponieważ organ władzy publicznej obowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa stanowionego przez inny organ władzy publicznej. W rezultacie skoro obydwie decyzje Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wydane zostały z obrazą prawa w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co oznacza, że podlegały one stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).