III SA/Wa 3034/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak, Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości. Pismem z dnia 4 kwietnia 2006 r. M. C. zwróciła się do Oddziału Regionalnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w L. z wnioskiem o umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych, uzasadniając go trudną sytuacją finansową swojej rodziny. Wyjaśniła, że ze względu na stan zdrowia nie może pracować w gospodarstwie rolnym ani też podjąć żadnej innej pracy zarobkowej. Jej trzyosobowa rodzina utrzymuje się z 50% renty męża, co nie pozwala na wykupienie niezbędnych leków, a także zaspokojenie potrzeb uczącego się syna. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...] odmówił umorzenia należności za okres od IV kwartału 1999 r. do II kwartału 2003 r. w kwocie 3.986,47 zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż w gospodarstwie M. C. nie zaistniały zdarzenia i okoliczności, które miałyby znaczący wpływ na pogorszenie sytuacji materialnej, a tym samym dawały podstawę do podjęcia pozytywnej decyzji w kwestii umorzenia. Organ wskazał, ze ze względu na pogarszający się stan wnioskodawczyni może ona ubiegać się o przyznanie świadczenia rentowego. Wyjaśnił również, że przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie nie uwzględniono kosztów związanych z utrzymaniem uczącego się syna gdyż taka sytuacja dotyczy większości rodzin. Pismem , które wpłynęło do Oddziału Regionalnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w L. 10 lipca 2006 r. M. C. zwróciła się z prośbą o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, stwierdził uchybienie przez M. C. terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. zawierała prawidłowe pouczenie o terminie, w jakim strona ma prawo zwrócić się o ponowne rozpoznanie sprawy. Wobec niedotrzymania przez M. C. czternastodniowego dniowego terminu, stwierdzono, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniesiono z jego uchybieniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie M. C. powołując się na trudną sytuację finansową i rodzinną wniosła o umorzenie należności wobec KRUS. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że z treść skargi nie wskazuje żadnych okoliczności mających wpływ na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy po upływie ustawowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Tak określony zakres właściwości Sądu oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej tj. dokonania umorzenia należności, czego domaga się skarżąca. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, Sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7 poz. 25; zwanej dalej u.s.r.) ma formę decyzji Prezesa Kasy albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes Kasy nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; zwanej dalej k.p.a.) w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tego aktu. A zatem także do postępowania odwoławczego w sprawach decyzji wydanych przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stosować należy tryb właściwy dla centralnych organów administracji rządowej, wskazany w art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie, z którym strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie decyzji. O tym jednak czy pismo strony może być uznane za wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, decyduje ostatecznie sama strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo takie skierowała. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze zastrzeżenie budzą czynności organu, podjęte po złożeniu pisma z dnia 10 lipca 2006 r. zakwalifikowanego przez organ jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W piśmie tym M. C. pisze: "zwracam się z prośbą do Kasy Rolniczego Ubezpieczenie Społecznego o umorzenie zaległości na składkę na ubezpieczenie społeczne", dołączając do niego kserokopie zaświadczeń lekarskich, wyników badań oraz karty informacyjne leczenia szpitalnego. W żadnym miejscu z treści tego pisma, nie wynika, zdaniem Sądu, tak w sposób wyraźny jak i dorozumiany, by było ono wnioskiem skarżącej M. C. o ponowne rozpoznanie sprawy. Z treści tego pisma wynika natomiast jednoznacznie w ocenie Sądu, iż stanowi ono kolejny wniosek o umorzenie zaległych składek wobec KRUS. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 63 § 1 przyjął zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Stosownie, bowiem do art. 63 § 2 k.p.a. pismo takie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona. Jeżeli zatem z pisma skarżącej nie wynikało, iż stanowi ono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, organ w razie wątpliwości, co do charakteru pisma winien był zwrócić się o stosowne sprecyzowanie żądania. Zgodnie, bowiem z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą nieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Odstąpienie od tej czynności przez prezesa KRUS stanowiło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 9 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jedynie w wypadku jednoznacznego stwierdzenia, opartego na stosownym oświadczeniu skarżącej, że wymienione pismo stanowi wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, istniałyby podstawy do rozważenia możliwości wydania postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a. Podjęcie takiego postanowienia przed dokonaniem wspomnianych ustaleń stanowiło także naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. Podnieść w tym miejscu również należy, że istotą i celem przewodnim postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przy czym załatwienie sprawy należy rozumieć jako załatwienie sprawy, co do jej istoty w całości lub części (art. 104 k.p.a.). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 786/99, LEX nr 78948). Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również brzmienie przepisów art. art. 7, 8 i 9 k.p.a., w których zostały zawarte ogólne zasady postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 7 lipca 2006 r. o umorzenie zaległych składek. Przytoczona, bowiem na wstępie treść tego pisma wydaje się wyraźnie wskazywać, iż skarżąca zwracała się właśnie z takim wnioskiem. Wobec powyższych rozważań, na marginesie jedynie należy zwrócić uwagę, że wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia ( z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie) należą do kategorii kończących postępowanie. Wymagają one w związku z tym uzasadnienia prawnego i faktycznego (art. 125 § 3 k.p.a.). Przyjąć należy, że najbardziej istotną częścią tego uzasadnienia jest część faktyczna. Powinno ono w takiej sytuacji zawierać: wskazanie dnia, od którego zaczął biec termin do wniesienia odwołania, wskazanie jego czasookresu, podanie dnia, w którym upływał, faktyczną datę złożenia odwołania, wskazanie, w jaki sposób organ tę datę ustalił. Uzasadnienie drugiego rodzaju postanowienia powinno natomiast skupić się przede wszystkim na szczegółowym przytoczeniu i wyjaśnieniu jego podstaw prawnych (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 134, Tom I i II, Zakamycze 2005 ). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zabrakło wszystkich wyżej wymienionych elementów. W sposób lakoniczny, praktycznie jednozdaniowy uzasadnienie to w najmniejszym stopniu nie czyni zadość wymogom mu stawianym. Ponadto postanowienie to wydane zostało w sytuacji, w której w dostarczonych Sądowi aktach przez Prezesa KRUS, brak jest zwrotnego potwierdzenie odbioru przez skarżącą decyzji z dnia [...] maja 2006 r., co, do której organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W aktach sprawy wprawdzie znajduje się pismo Urzędu Pocztowego w L. wskazujące na datę doręczenie przesyłki, brak jest jednak duplikatu potwierdzenia jej odbioru. Podnieść w tym miejscu należy, że Prezes KRUS przystępując do merytorycznego rozpoznania wniosku M. C. z dnia 7 lipca 2006 r., będzie miał na względzie, iż warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie takie obejmuje zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ administracji jest, zatem zobowiązany, między innymi, do podporządkowania się regułom prawa procesowego, które przewidują cały ciąg czynności, jakie należy podjąć od chwili wszczęcia postępowania w sprawie do chwili podjęcia rozstrzygnięcia. Z omawianej zasady wynika dla organów prowadzących postępowanie obowiązek zastosowania przepisów prawa procesowego do wszystkich czynności procesowych wykonywanych przez te organy w toku postępowania administracyjnego. Tym samym organy administracyjne stosując prawo procesowe winny przestrzegać wszelkich wynikających z niego zasad i reguł prowadzenia postępowania. Powinny, więc także respektować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a., który mówi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.