III SA/Wa 3052/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Waldemar Śledzik (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Protokolant starszy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę Wójt Gminy N. (dalej zwany "Wójtem") w związku ze złożoną w Urzędzie Gminy w N. deklaracją o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wszczął z urzędu wobec Z. T. (dalej zwany "Skarżącym") postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie Wójt decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. dokonał określenia od dnia 1 lipca 2013 r. wysokości opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 25 zł. W jego ocenie złożona przez Skarżącego deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zawierała uzasadnione wątpliwości, tj. rozbieżność pomiędzy ilością osób, a wyliczeniem miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ zauważył, że z danych ewidencji ludności Gminy N. wynikało, że na nieruchomości położonej w miejscowości D. zameldowana jest jedna osoba. W związku z powyższym Wójt stoi na stanowisku, że zgodnie z Uchwałą Rady Gminy N. Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Maz. 2013.3830) opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się przyjmując stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób nieselektywny od gospodarstwa domowego liczącego nie więcej niż dwie osoby w wysokości 25 złotych. Skarżący w odwołaniu z dnia 27 sierpnia 2013 r. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez ustalenie, że winien pokrywać opłaty miesięczne w wysokości 12,50 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił niezgodność z ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) bowiem narusza zapisy dotyczące zagospodarowania odpadami komunalnymi przypadającymi od gospodarstwa domowego liczącego nie więcej niż 2 osoby, w sytuacji kiedy zapisy ustawy jak również uchwała Rady Gminy N. nie przewidziała zagospodarowania odpadami w gospodarstwie domowym liczącym nie więcej niż jedną osobę co w sposób sprzeczny narusza zasady Konstytucji. Skarżący za błędne uznał stanowisko Wójta zgodnie, z którym złożona deklaracja o wysokości opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi ma rzekomo zawierać uzasadnione wątpliwości tj. rozbieżność pomiędzy ilością osób, a wyliczeniem miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, skoro zamieszkuje on w nieruchomości położonej w miejscowości D. nr [...], gdzie zameldowana jest i przebywa tylko jedna osoba. W jego przekonaniu w gospodarstwie domowym, które liczy nie więcej niż jedną osobę powinna być ustalona stawka połowy opłaty w wysokości 25 zł, tj. 12 zł i 50 gr proporcjonalnie do ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Jego zdaniem uchwała Rady Gminy z 15 marca 2013 r. jest sprzeczna z przepisami, ponieważ nie uwzględnia i skutecznie pomija gospodarstwo domowe, w którego skład wchodzi jedna osoba. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej zwane "SKO") decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Ponadto wskazał, że sposób ustalania wysokości opłaty przyjęty w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach opiera się na systemie składania deklaracji, w której zobowiązany do złożenia tej deklaracji samodzielnie dokonuje obliczenia wysokości opłaty. SKO jednocześnie zaznaczyło, że jedynie w przypadku niezłożenia deklaracji bądź uzasadnionych wątpliwości, co do danych w niej zawartych wójt w drodze decyzji, która ma charakter deklaratoryjny, określi wysokość opłaty. Tylko w tych przypadkach wójt jest uprawniony do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ podniósł, że sposobem określenia opłaty za gospodarowanie odpadami jest ustalenie stawki dla gospodarstwa domowego. Stawkę określa rada gminy w drodze uchwały i mogą one zostać zróżnicowane w zależności od tego, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, czy zmieszany, a także mogą być zróżnicowane w zależności od liczby osób zamieszkujących gospodarstwo domowe. Organ wskazał, że Rada Gminy w N. podjęła w dniu [...] marca 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. W uchwale przyjęto cztery stawki w zależności od liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość i sposobu zbierania i odbierania odpadów. Jednocześnie zwrócił uwagę, że powyższa uchwała Rady Gminy w N. nie określa odrębnie stawek dla gospodarstwa domowego liczącego jedną osobę. Tym samym jeżeli gospodarstwo domowe składa się tylko z jednej osoby, to do ustalenia opłaty należy zastosować stawkę odnoszącą się do gospodarstwa domowego liczącego nie więcej niż dwie osoby, bez możliwości podziału tej stawki na połowę, z tego powodu że tylko jedna osoba tworzy gospodarstwo domowe. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że skoro Skarżący w złożonej deklaracji wyliczył kwotę miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niezgodnie z postanowieniami uchwały Rady Gminy w N. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. zasadnym było wszczęcie postępowania oraz wydanie przez Wójta Gminy N. decyzji określającej od dnia [...] lipca 2013 r. wysokość opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 25 zł. Końcowo SKO wyjaśniło, iż ustalenie wysokości opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi następuje przy zastosowaniu stawek zawartych w uchwale rady gminy, która jest wiążąca zarówno dla mieszkańców gminy, gdy składają deklaracje jak i dla organów administracji, w sytuacji gdy zachodzi konieczność ustalenia wysokości opłaty w drodze decyzji. Jednocześnie podkreśliło, że nie jest władne do dokonywania oceny zasadności określenia przez radę gminy wysokości stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a tym bardziej do ich zmiany czy też zastosowania innych stawek, niż określone w uchwale. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, bądź zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty w wysokości 12,50 zł proporcjonalnie do jednej osoby jako gospodarstwa domowego. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo i dyskryminującej w sposób istotny niezgodny z zasadami Konstytucyjnymi i praw człowieka, że jedna osoba nie może tworzyć gospodarstwa domowego i od tej osoby naliczone są stawki zagospodarowania odpadami jak od dwóch osób, mimo że fizycznie na terenie nieruchomości zamieszkuje jedynie jedna osoba, co prowadzi do ewidentnej dyskryminacji. W uzasadnieniu zaznaczył, że dokonał wyliczenia opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym czyli od jednej osoby. W jego ocenie ustalenie opłaty od gospodarstwa domowego liczącego co najmniej 2 osoby jest niezgodne i sprzeczne ze stanem prawnym, gdyż jest jedyną osobą mieszkającą w nieruchomości. Skarżący ponadto zaznaczył, ze organ powinien zweryfikować zapisy uchwały i dokonać jej pełnej weryfikacji, co w tym przypadku nie miało miejsca. Jego zdaniem jeżeli zapis uchwały jest niezgodny z rzeczywistością co potwierdza, że jest niezgodny ze stanem prawnym to powinien również nie funkcjonować w obrocie prawnym, natomiast SKO winno zweryfikować dane uchwały w stosunku do rzeczywistego stanu prawnego czyli osób zamieszkujących nieruchomość. Skarżący za zasadne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem ustalenia czy organ ten zweryfikował wszelkie zapisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie stoi ona w sprzeczności z ustaleniem, że zagospodarowanie odpadami może być również odniesieniem do gospodarstwa domowego liczącego nie więcej niż jedną osobę. W jego ocenie odmienne stanowisko prowadzi do wniosku, że wydana decyzja jest sprzeczna z zasadami Konstytucji, potwierdza zasadę dyskryminacji gospodarstwa domowego jako jednej osoby. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Oceniając skargę pod kątem wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego ją oddalił. Skarżący w wywiedzionej do Sądu skardze podnosi, iż ustalona mu opłata miesięczna za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest niezgodna i sprzeczna z prawem oraz "zasadami Konstytucyjnymi i prawami człowieka", gdyż "ustalono mu opłatę od gospodarstwa domowego liczącego co najmniej dwie osoby, mimo że jest jedyną osobą mieszkającą w nieruchomości". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to między innymi, że aktem prawa miejscowego może być wyłącznie materia określona w ustawie zawierającej upoważnienie do podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 6c. ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały (Dz. U. z 2012 r. poz. 391) gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2, art. 6e). Zgodnie zaś z art. 6h ww. ustawy właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Art. 6j ust. 1 stanowi zaś, iż w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Zgodnie z art. 6j ust. 4 ww. ustawy w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1, a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1-3, ust. 5 tego przepisu stanowi zaś, iż w przypadku nieruchomości, o których mowa w ust. 4, rada gminy może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tych nieruchomości zgodnie z ust. 1, 2 lub 3, z tym że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty zgodnie z ust. 1 pkt 3 dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu. Z kolei art. 6k. ust. 1 stanowi, iż Rada gminy, w drodze uchwały: 1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; Zgodnie zaś z ust. 2 rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Z kolei ust. 4 art. 6k ustawy stanowi, iż rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości wynika, iż uchwała Rada Gminy w Naruszewie z dnia 15 marca 2013r. odpowiada upoważnieniom ustawowym, wskazanym w ustawie oraz, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publiczno-prawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Oznacza to, iż wszystkie podmioty wytwarzające odpady, których obowiązek odbioru i odpowiedniego zagospodarowania obciąża obecnie gminę, zobowiązane są uiszczać na rzecz gminy daninę publiczną, zwaną w ustawie opłatą. Szczegółowe zasady naliczania tej opłaty ustanawiają w drodze aktów prawa miejscowego organy stanowiące gminy, wybierając stosownie do miejscowych uwarunkowań, sposób jej ustalania, spośród wskazanych w ustawie. Co istotne, z punktu widzenia sformułowanego przez Skarżącego zarzutu, zgodnie z art. 6j. ust. 2 komentowanej ustawy, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Jest to rozwiązanie ustawowe, którego sąd administracyjny kwestionować nie może. Dlatego też przyjęcie, iż miesięczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w wysokości 25 zł od gospodarstwa domowego liczącego nie więcej niż dwie osoby, mimo iż Skarżącemu może się wydawać, że takie postanowienie jest "nielogiczne" ma umocowanie we wskazanych przepisach. Jak słusznie podniósł także organ odwoławczy, w rozpatrywanej sprawie miał także zastosowanie przepis art. 6q ustawy, który stanowi, iż w sprawach dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, a uprawnienia organu podatkowego przysługują wójtowi. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadziła sposób powstawania zobowiązania w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określony w art. 21 § 1 Ordynacji, w którym zobowiązanie powstaje z mocy samego prawa. Sposób ustalania wysokości opłaty przyjęty w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach opiera się na systemie składania deklaracji, w której zobowiązany do złożenia tej deklaracji samodzielnie dokonuje obliczenia wysokości opłaty. Oznacza to, że jedynie w przypadku niezłożenia deklaracji bądź uzasadnionych wątpliwości, co do danych w niej zawartych wójt, w drodze decyzji, która ma charakter deklaratoryjny, określi wysokość opłaty. Jak już stwierdzono wcześniej, opłata za gospodarowanie odpadami jest ustalana w drodze uchwały przez radę gminy. Rada Gminy w Naruszenie podjęła w dniu 15 marca 2013 r. uchwałę nr XXVII/164/2013 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. W uchwale przyjęto cztery stawki w zależności od liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość i sposobu zbierania i odbierania odpadów. Pierwsza stawka, w wysokości 25 zł, dotyczy gospodarstwa domowego liczącego nie więcej niż dwie osoby, natomiast druga stawka, w wysokości 20 zł, dotyczy takiego samego gospodarstwa domowego w przypadku zbierania i odbierania odpadów w sposób selektywny. W/w uchwała Rady Gminy w Naruszenie nie określa odrębnie stawek dla gospodarstwa domowego liczącego jedną osobę, a zatem do ustalenia opłaty należy zastosować stawkę odnoszącą się do gospodarstwa domowego liczącego nie więcej niż dwie osoby, bez możliwości podziału tej stawki na połowę. Dlatego też wniosek Skarżącego aby ustalić mu miesięczną opłatę w wysokości 12,50 zł, tj. "proporcjonalnie do jednej osoby jako gospodarstwa domowego", powiązany z zarzutem, że przyjęte w uchwale rozwiązanie narusza prawo nie może być uwzględniony, gdyż właśnie ustalenie opłaty w wysokości innej, niż wynikającej z uchwały Rady Gminy, stanowiłoby naruszenie prawa. W świetle przytoczonych przepisów oraz poczynionych rozważań, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę Skarżącego oddalił.