III SA/Wa 3057/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skarżąca Z. W. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że w dniu [...] grudnia 2004 r. złożyła w Sądzie Rejonowym dla K. w K. wniosek o ogłoszenie upadłości prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa, który został oddalony postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. z przyczyn określonych w art. 13 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60 poz. 535 - ze zm.), tj. z powodu braku majątku dłużnika wystarczającego na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego. Skarżąca wskazała, że powyższa okoliczność wyczerpuje przesłankę określoną w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia mogą być umarzane w całości przez ZUS w przypadku, gdy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika z przyczyn, o których mowa w art. 13 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze. Nadto wskazała na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną, wynikłą z przyczyn od niej niezależnych i powołała się na treść § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - dalej: "Rozporządzenia", zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli obowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w postaci pozbawienia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Oświadczyła, że wraz z małżonkiem zajmuje mieszkanie, stanowiące wraz z większością wyposażenia, własność jej córki, a także że nie posiada żadnych oszczędności, zaś z tytułu należności za mieszkanie posiada zadłużenie w kwocie [...] zł. Dodatkowo wskazała na swoje zadłużenie w Banku [...] SA w rachunku bieżącym ROR, które bezskutecznie stara się spłacić ze środków otrzymywanych tytułem wynagrodzenia. Dalej we wniosku Skarżąca szczegółowo przedstawiła okoliczności, które doprowadziły do upadku prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa, podkreślając ich losowy charakter. Nadto wskazała na podejmowane przez siebie próby ponownego podjęcia działalności, wyjaśniając przyczyny ich zaniechania. Oświadczyła, że w dacie złożenia wniosku nie jest zarejestrowana w ewidencji działalności gospodarczej, a jedynym źródłem utrzymania jej i jej rodziny jest wynagrodzenie, otrzymywane na podstawie umowy o pracę. Do wniosku Skarżąca załączyła kserokopie potwierdzające zawarte w piśmie twierdzenia w zakresie jej sytuacji finansowej i życiowej, a także dotyczące prowadzonej przez nią i zakończonej działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. ZUS odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami i kosztami upomnienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. podnosząc, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności w rozumieniu ust. 3 pkt 1-6, z zastrzeżeniem ust 3a, który stanowi, iż należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powołując się z kolei na treść art. 30 u.s.u.s. ZUS podniósł, że nie ma możliwości umarzania należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek. Następnie organ odniósł się do ustalonych w toku postępowania okoliczności faktycznych sprawy, wskazując fakt wydania w dniu [...] stycznia 2005 r. przez Sąd Rejonowy dla K. w K. postanowienia o oddaleniu wniosku o ogłoszenie upadłości przedsiębiorstwa Skarżącej z uwagi na brak majątku wystarczającego na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego, a także fakt udokumentowanego zadłużenia Skarżącej względem osób trzecich i prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego przez Komornika Sądowego. Organ podniósł także okoliczność zatrudnienia Skarżącej na czas określony do dnia [...] maja 2006 r. i zatrudnienia jej małżonka na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, a nadto fakt prowadzonego leczenia małżonka Skarżącej oraz obciążenia małżonków ciężarem składek z tytułu ubezpieczenia zawartych polis ubezpieczenia na życie. Odnosząc się do wniosku Skarżącej ZUS wskazał, że zakres oraz podstawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników określa art. 28 w zw. z art. 30 u.s.u.s. i w konsekwencji stwierdził, że należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie podlegają umorzeniu, podobnie jak kwota należnych od nich odsetek za zwłokę, a nadto że należności składek w części finansowanej przez płatnika mogą być umorzone tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności i nie ma do nich zastosowania zastrzeżenie zawarte w ust. 3a i 3b przywołanego przepisu, podobnie jak unormowania Rozporządzenia, jako że składki na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika nie są bowiem składkami ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami Nadto podkreślił, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, o której mowa w art. 28 u.s.u.s., wydawana jest w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego, a zatem w przypadku stwierdzenia ustawowych przesłanek organ może, ale nie musi przedmiotowe należności umorzyć. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. zatytułowanym "Odwołanie" Skarżąca zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") o uchylenie decyzji ZUS i wydanie decyzji zgodnej z jej wnioskiem. W uzasadnieniu podniosła, że w toku postępowania o umorzenie należności przedstawiła szereg dokumentów obrazujących jej sytuację majątkową, a tym samym wykazała przesłanki zastosowania przepisów Rozporządzenia. Dodała, że niezrozumiała jest dla niej praktyka przyznawania ulg dużym przedsiębiorstwom przy jednoczesnej odmowie jej przyznania małym przedsiębiorcom, dla których kwota zaległości może stanowić zagrożenie dalszej egzystencji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się ponownie na treść art. 28 i art. 30 u.s.u.s., a nadto stwierdził, że składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych dowodów ani nie wskazała nowych okoliczności sprawy. Podkreślił, że należności z tytułu składek są należnościami publicznoprawnymi, którymi ZUS winien jest szczególnie ostrożnie gospodarować. W ocenie organu istnieje możliwość prowadzenia przeciwko Skarżącej postępowania egzekucyjnego i stopniowego zaspokajania roszczeń. Na powyższą decyzję Skarżąca za pośrednictwem pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając błędną ocenę okoliczności faktycznych, niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., a także niezastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w sprawie zachodzi przesłanka umorzenia należności, określona w ust. 3 pkt 2 przywoływanego przez organ odwoławczy art.. 28 u.s.u.s., gdyż sąd oddalił jej wniosek o ogłoszenie upadłości z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze. Skarżąca nie zgodziła się również z odmową zastosowania wobec niej przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, który na takie zastosowanie w pełni pozwalał. Tym samym uznała stanowisko zajęte w decyzjach obu instancji za błędne i nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono.. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważać Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 Rozporządzenia, a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji ZUS. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności Sąd nie uznał za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się w istocie do powtórzenia treści przepisów, określających przesłanki umorzenia należności oraz stwierdzenia, że Skarżąca składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiła żadnych nowych dowodów, ani nie wskazała żadnych nowych okoliczności sprawy, uzasadniających podjęcie pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu okoliczność, że strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też dowodów sama w sobie nie może stanowić jedynej przesłanki utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, gdyż nie zwalnia ona organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia całości sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W powyższym kontekście nie mogą zasługiwać na aprobatę Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdawkowe twierdzenie Prezesa ZUS, że "stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo" przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ ten winien odnieść się do zawartej we wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacji w zakresie zarzutu niezastosowania przepisów Rozporządzenia. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji, Sąd uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i działając na podstawie powyższego przepisu w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.