III SA/Wa 310/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana całości. Pismem z dnia 22 września 2005 r. Skarżący S.G. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w J. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek za okres od 27 kwietnia do 31 lipca 2001 r. Uzasadniając wniosek wskazał, że prowadząc działalność gospodarczą, w okresie od października 2000 r. do 27 kwietnia 2001 r. przebywał na zasiłku. W tym okresie został skierowany na komisję lekarską. Czekając na decyzję lekarza orzecznika ZUS nadal nie prowadził działalności, nie opłacał także składek. Po otrzymaniu decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. stwierdzającej zdolność do pracy Skarżący z dniem 1 sierpnia 2001 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej, a także opłacanie należnych składek. Odnosząc się do swojej aktualnej sytuacji finansowej oświadczył, że jest osobą bezrobotną. Z tego tytułu pobiera zasiłek dla bezrobotnych. Żona Skarżącego jest zatrudniona na - etatu z wynagrodzeniem w kwocie 366,42 zł miesięcznie. Większość uzyskiwanych dochodów przeznaczane jest na bieżące opłaty. Skarżący otrzymuje dodatkowo pomoc finansową od swoich synów. Z uwagi na trudną sytuację finansową i rodzinną Skarżący podniósł, że w chwili obecnej nie jest w stanie uregulować zaległych składek. W załączeniu do wniosku o umorzenie zaległości Skarżący przedstawił orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, zaświadczenie o zatrudnieniu i zarobkach żony, decyzję o nadaniu statusu bezrobotnego, oświadczenie o niekorzystaniu z pomocy publicznej, prośbę o udzielenie pomocy de minimis, oświadczenie o stanie majątkowym oraz oświadczenie o pomocy finansowej synów. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej określany jako "Zakład") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia do lipca 2001 r. Powołując się na treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład wskazał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności. Skarżący nie przedstawił również żadnych dowodów stwierdzających, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległości z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla Skarżącego i jego rodziny. Skarżący jest osobą bezrobotną pobierającą z tego tytułu zasiłek dla bezrobotnych. Z przebiegu ubezpieczenia Skarżącego wynika, że podejmował on działania w celu uzyskania zatrudnienia. Ponadto żona Skarżącego otrzymuje wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę. Skarżący jest również właścicielem nieruchomości, na którą składa się kilka działek z odrębnymi księgami wieczystymi. Pismem z dnia 14 listopada 2005 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że w piśmie z dnia 30 czerwca 2006 r. skierowanym do Dyrektora Oddziału ZUS w S. wyjaśnił przyczyny nieopłacenia składek za okres od 27 kwietnia 2005 r. do 31 lipca 2005 r. W tym czasie nie prowadził działalności gospodarczej, gdyż oczekiwał na decyzję w przedmiocie przyznania renty rehabilitacyjnej. W ocenie Skarżącego są to wystarczające powody do umorzenia zaległych składek. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia do lipca 2001. Stwierdził, że ponownie przeanalizowane dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają, iż Skarżący pobiera zasiłek dla bezrobotnych, a żona uzyskuje wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę. Skarżący jest ponadto właścicielem nieruchomości składającej się z kilku działek. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawił ponadto dodatkowych dokumentów przemawiających za umorzeniem należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2005 r. Skarżący podniósł, że w okresie od 27 kwietnia do 31 lipca 2001 r. nie prowadził działalności gospodarczej i nie płacił składek, gdyż po przebytej chorobie oczekiwał na przyznanie renty rehabilitacyjnej i przebywał na zwolnieniu lekarskim do 26 kwietnia 2001 r. Po otrzymaniu odmownej decyzji z dniem 1 sierpnia 2001 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej i opłacanie składek. W ocenie Skarżącego uzasadnienie decyzji odmawiającej umorzenia nie jest merytoryczne, gdyż Skarżący występował z wnioskiem o umorzenie zaległości nie powodu braku środków finansowych lecz z powodu nieprowadzenia działalności gospodarczej w okresie, w którym występuje zaległość w opłacanych składkach. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa Zakładu w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - dalej: "Rozporządzenia". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, którego zastosowania w sprawie niniejszej domagał się Skarżący, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez Prezesa Zakładu decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno w art. 28 u.s.u.s., a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie składu orzekającego Prezes Zakładu uzasadniając wydane rozstrzygnięcie nie odniósł się do argumentacji podniesionej przez Skarżącego we wniosku o umorzenie zaległości, a następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy nie zajął stanowiska wobec twierdzeń Skarżącego w zakresie jego sytuacji finansowej i życiowej, ani wobec podnoszonych przez niego wyjaśnień dotyczących przyczyn powstania zadłużenia. Nie ustosunkował się oświadczeń Skarżącego, że w okresie od 27 kwietnia do 31 lipca 2001 r. nie prowadził on działalności gospodarczej, przebywając na zwolnieniu lekarskim i czekał na orzeczenie o przyznaniu renty rehabilitacyjnej. W szczególności Sąd nie uznał za wyczerpujące, uzasadnienia ograniczającego się do dosłownego powtórzenia zdawkowej argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji oraz stwierdzenia, że ponownie przeanalizowane dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają, iż Skarżący pobiera zasiłek dla bezrobotnych, a żona uzyskuje wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę. Skarżący jest ponadto właścicielem nieruchomości składającej się z kilku działek oraz że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawił ponadto dodatkowych dokumentów przemawiających za umorzeniem należności. W ocenie Sądu okoliczność, że strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też dowodów sama w sobie nie może stanowić jedynej przesłanki utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, gdyż nie zwalnia ona organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia całości sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W powyższym kontekście nie mogą zasługiwać na aprobatę Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdawkowe twierdzenia Prezesa Zakładu, dotyczące braku nowych okoliczności oraz braku stwierdzonej całkowitej nieściągalności zadłużenia. Organ ten winien bowiem odnieść się wyczerpująco do argumentacji, zawartej we wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym miejscu zaznaczyć należy, że powyższe uwagi dotyczące naruszenia art. 11 k.p.a. odnoszą się także do decyzji, wydanej w sprawie niniejszej w pierwszej instancji przez ZUS. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa ZUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia brak jest informacji o zapoznaniu Skarżącego z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes Zakładu, naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu narusza również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją tą, wydaną na skutek złożenia przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, formułując sentencję decyzji analogicznie jak w decyzji wydanej w I instancji. Sentencja ta zawiera w sobie rozstrzygnięcie co do meritum sprawy, a pamiętać należy, iż w oparciu zaś o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazany w podstawie prawnej tej decyzji, organ odwoławczy, uznając prawidłowość kontrolowanej decyzji, może jedynie utrzymać ją w mocy. Jeżeli zatem Prezes Zakładu uznał decyzję wydaną w I instancji za prawidłową, obowiązany był utrzymać ją w mocy, a nie orzekać o istocie sprawy poprzez odmowę umorzenia należności z tytułu składek. Pamiętać także należy, iż orzeczenie o istocie sprawy możliwe jest wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., kiedy to organ odwoławczy uchyla w całości lub w części zaskarżoną decyzję, a zatem stwierdza, iż jest ona nieprawidłowa, w związku z czym zawarte w niej rozstrzygnięcie wymaga korekty. Zauważyć należy, że w takim przypadku z oczywistych względów orzeczenie co do istoty sprawy nie może być takie samo, jak podjęte przez organ I instancji. Ewidentna sprzeczność rozstrzygnięcia podjętego przez Prezesa Zakładu z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie, że zapadło ono z naruszeniem tego przepisu, jednak naruszenie to, w ocenie Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.