III SA/Wa 3116/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Funduszu Pracy oraz odsetek 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] 2) stwierdza, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości W dniu [...] czerwca 2005 r. Skarżący T. O. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że nie jest w stanie uregulować zadłużenia z powodu "złego poinformowania". Oświadczył, że samotnie prowadzi swoje gospodarstwo, ale uzyskiwane dochody nie pozwalają mu na spłatę zaległych należności. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. ZUS odmówił umorzenia Skarżącemu należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że po dokonaniu analizy zgromadzonych w toku postępowania dokumentów nie dopatrzył się całkowitej nieściągalności, która zgodnie z art. 28 ust 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", stanowi warunek umorzenia przedmiotowych należności. Wskazał, że Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne i jest ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "KRUS"), a nadto, że posiada nieruchomości położone na terenie miejscowości L. oraz że posiada ruchomości, wobec czego istnieją przesłanki do dochodzenia należności w drodze egzekucji. ZUS stwierdził, że wydając decyzję o ulgowej spłacie zobowiązań bierze pod uwagę sytuację materialną i życiową dłużnika i tylko w nadzwyczajnych przypadkach może umorzyć całość zadłużenia. Argumenty podniesione we wniosku mogą natomiast stanowić przesłankę do rozłożenia na raty. Jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatytułowanym "Odwołanie" Skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarzut wydania przez ZUS decyzji z naruszeniem zasady równości, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Skarżącego fakt korzystania przez niego z ubezpieczenia rolniczego przez okres krótszy niż rok przesądził o nierównym jego potraktowaniu poprzez odmowę zastosowania przepisów, umożliwiających kontynuowanie ubezpieczenia rolnego w sytuacji prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący wyraził też pogląd, że osoby podlegające ubezpieczeniu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego są "obywatelami drugiej kategorii". Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się o uwzględnienie treści art. 28 ust. 3a w zakresie, w jakim pozwala on w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne osób, będących równocześnie płatnikami składek mimo braku całkowitej nieściągalności tych składek. Podniósł, że posiadane przez niego małe gospodarstwo rolne stanowi jedyne źródło utrzymania jego i rodziny, wobec czego jego likwidacja - w drodze egzekucji - choćby w części, pozbawi go środków do życia. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie załączył nowych istotnych dokumentów potwierdzających sytuację materialną i finansową tak jego, jak i członków rodziny, o których wspomina we wniosku. Po dokonaniu ponownej analizy zgromadzonych w toku postępowania dokumentów stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi warunek całkowitej nieściągalności i dosłownie powtórzył argumentację, zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej, w zakresie składników majątkowych Skarżącego. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podniósł, że w jego sprawie zachodzą przesłanki zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i odniósł się do twierdzeń, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 2 sierpnia 2005 r. Wskazał nadto, że przedmiotem jego skargi jest także argumentacja Prezesa ZUS w zakresie możliwości zaspokojenia roszczeń organu z posiadanego przez Skarżącego małego gospodarstwa rolnego, które w jego ocenie stanowi wyłączne źródło utrzymania jego i rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - dalej: "Rozporządzenia". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, którego zastosowania w sprawie niniejszej domagał się Skarżący, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 Rozporządzenia, a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji ZUS. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdził, że uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ nie odniósł się do argumentacji podniesionej przez Skarżącego we wniosku o umorzenie zaległości, a następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ZUS nie zajął stanowiska wobec twierdzeń Skarżącego w zakresie jego sytuacji finansowej i życiowej, ani wobec podnoszonego przezeń postulatu o zastosowanie w odniesieniu do jego wniosku o dyspozycji art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Nie ustosunkował się także do podniesionego we wniosku zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W szczególności Sąd nie uznał za wyczerpujące, uzasadnienia ograniczającego się do dosłownego powtórzenia zdawkowej argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji oraz stwierdzenia, że składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów, ani nie wskazał żadnych nowych okoliczności sprawy, uzasadniających podjęcie pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu okoliczność, że strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też dowodów sama w sobie nie może stanowić jedynej przesłanki utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, gdyż nie zwalnia ona organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia całości sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W powyższym kontekście nie mogą zasługiwać na aprobatę Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdawkowe twierdzenia Prezesa ZUS, dotyczące braku nowych okoliczności oraz braku stwierdzonej całkowitej nieściągalności zadłużenia. Organ ten winien bowiem odnieść się wyczerpująco do argumentacji, zawartej we wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym miejscu zaznaczyć należy, że powyższe uwagi dotyczące naruszenia art. 11 k.p.a. odnoszą się także do decyzji, wydanej w sprawie niniejszej w pierwszej instancji przez ZUS. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa ZUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia brak jest informacji o zapoznaniu Skarżącego z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes ZUS, a wcześniej ZUS, jako organ pierwszej instancji, naruszyli jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd, mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a., dający podstawę do zastosowania w stosunku do wszystkich aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy przewidzianych ustawą środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa, uznał za konieczne usunięcie z obrotu prawnego decyzji wydanych w sprawie niniejszej w obu instancjach. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także na podstawie 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.