III SA/Wa 3136/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z [...] maja 2005 roku J. O. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratu w K. o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od maja 1995 roku do grudnia 1998 roku, motywując wniosek trudną sytuacją materialną oraz rodzinną. W toku przeprowadzonego postępowania do akt zostały dołączone dokumenty dotyczące sytuacji materialnej J. O., tj. jego dochodów, majątku, zadłużenia oraz sytuacji zdrowotnej i rodzinnej. Decyzją z [...] sierpnia 2005 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenie społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres od maja 1995 roku do grudnia 1998 roku, w łącznej kwocie (wraz z opłatą dodatkową i odsetkami) 37.586,14 zł, - ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników za okresy: styczeń, marzec - czerwiec 1995 roku, czerwiec, sierpień 1996 roku i maj - grudzień 1998 roku w łącznej kwocie (wraz z dodatkową opłatą o i odsetkami) 10.184,80 zł. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 28 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.), aby organ mógł umorzyć dotychczasowe zadłużenie, muszą zostać spełnione określone przesłanki. Po przeanalizowaniu złożonych dokumentów stwierdzono problemy zdrowotne i przejściowe problemy finansowe, jednak Zakład nie wykluczył poprawy sytuacji finansowej. Podniesiono także, iż wnioskodawca posiada nieruchomość, która stanowi zabezpieczenie należności. J. O. w dniu [...] sierpnia 2005 roku wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż organ wydający decyzję nie wziął pod uwagę zadłużenia u osób prywatnych, ciężkiej i nieuleczalnej choroby żony i jego choroby. Osiągane dochody nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Jest osobą chorą, ma 60 lat i nie ma możliwości poprawy swojego bytu. Niewielka działka, na którą wskazano w decyzji stanowi współwłasność jego i innych osób. Decyzją z [...] września 2005 roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując dotychczas wskazywane argumenty. Dodatkowo podniósł, iż skarżący nie wskazał w swoim wniosku żadnych nowych okoliczności. Na decyzję organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. O. zarzucając, iż niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez nieprzaanalizowanie zgromadzonych dokumentów pod kątem jego możliwości zarobkowych i prognoz na przyszłość. Nieruchomość, której jest współwłaścicielem ma znikomą wartość, jej sprzedaż nie pozwoli na zaspokojenie nawet kosztów egzekucji. Ma również znaczne zadłużenie i z uwagi na znikome dochody, przy uwzględnieniu stanu zdrowia jego i jego żony, nie jest w stanie zaspokoić nawet podstawowych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę z [...] listopada 2005 roku organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w wydanych decyzjach i stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności na podstawie art. 28 ust.3a u.s.u.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej do płacenia należności z tytułu składek, na jej wniosek, uwzględniając stan finansów ubezpieczeń społecznych, można umorzyć je. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Od tej decyzji na podst. art.83 ust.4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu decyzji pierwszej, jak i drugiej instancji stwierdzono jedynie, że przedstawione dowody nie stanowią przesłanek wystarczających do umorzenia postępowania, nie wykluczono poprawy sytuacji materialnej, stwierdzono również, że skarżący posiada nieruchomość, która może stanowić zabezpieczenie należności. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną k.p.a. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji jest wiernym odbiciem uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji i poza stwierdzeniem, iż skarżący nie wskazał nowych okoliczności, które miałyby istotny wpływ na zmianę decyzji nie wnosi niczego nowego, pomimo podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konkretnych zarzutów. J. O. w swoich pismach wskazywał na swoją sytuację rodzinną, zdrowotną, majątkową, istniejące zadłużenie, a co za tym idzie - brak perspektyw. Podnosił, iż przy aktualnych dochodach nie jest w stanie zaspokoić nawet podstawowych potrzeb swojej rodziny, tj. uiszczać w terminie opłat za użytkowanie mieszkania, czy też zapewnić leków oraz rehabilitacji sobie i swojej nieuleczalnie chorej żonie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń co do wysokości rzeczywistych dochodów, wysokości wydatków podstawowych, koniecznych do utrzymania siebie oraz żony skarżącego, wysokości istniejącego zadłużenia oraz rzeczywistej wartości nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego (ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż wartość ta jest znikoma - w opinii z [...] października 2004 roku stwierdzono, że wynosi około 10.000 zł, a działka za względu na swoje położenie jest trudno zbywalna, natomiast organ podnosił, iż nieruchomość ta może stanowić zabezpieczenie należności skarżącego w łącznej kwocie 47.770,94 zł). Nie wskazano również, na czym organ oparł swoją pozytywną prognozę co do sytuacji materialnej skarżącego, pomimo jego stanu zdrowia i wieku. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego odwołania, wniosku i wskazywanych przez skarżącego argumentów, ma on prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa ZUS bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W związku z powyższym wskazać należy, że organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnosząc się do wniosku skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, określić dochody i wydatki konieczne skarżącego, jak również odnieść się szczegółowo do jego zarzutów. Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Sąd zważył również, iż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowana szkodę). Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ również nie wskazywał żadnej z nich. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr , poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie uczynił. Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału, organ powinien wydawać decyzję. Pozwala to na wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. Tak ukształtowane postępowanie ma na celu uniknięcie niepotrzebnego postępowania odwoławczego w przypadku, gdyby strona dysponowała jeszcze dodatkowymi dowodami i umożliwia ustosunkowanie się do tych dowodów już w decyzji pierwszej instancji. Wydawanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału, niepotrzebnie wydłuża postępowanie administracyjne, które zgodnie z art. 12§1 k.p.a. powinno być prowadzone wnikliwie i szybko. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).