III SA/Wa 3137/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 2 marca 2005r. pan A.K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności w łącznej kwocie [...]zł. [...]gr., z tytułu składek za okres od lutego do grudnia 2003r. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż nie jest w stanie spłacić zadłużenia, ze względu na bardzo trudną sytuację materialną. Pan K. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, nie posiada żadnego majątku ani oszczędności. Żona wnioskodawcy zarabia 800 złotych miesięcznie i jest to jedyny dochód trzyosobowej rodziny. Państwo K. mają bowiem na utrzymaniu syna, żyją wprost w ubóstwie i niedostatku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej powoływanej jako u.s.u.s., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 marca 2005r., orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP. Zakład, w oparciu o art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wskazał, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być, stosownie do treści art. 28 ust.2 u.s.u.s., umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przywołując przypadki w których rzeczona nieściągalność zachodzi. Ponadto Zakład wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku całkowitej nieściągalności, gdy zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ powodowałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy oraz oceniając sytuację materialną i rodzinną wnioskodawcy, Zakład doszedł do wniosku, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał jednoznacznie, iż opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Pismem z dnia 17 maja 2005r. strona zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Opisała ponownie swoją sytuację rodzinną i finansową podając przyczyny zakończenia prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Podniosła ponadto, iż jego rodzina nie posiada wlanego mieszkania, mieszka kątem u rodziców, którzy są starzy i schorowani. Pan K. wskazał, iż opłacenie należności wobec ZUS pozbawi całkowicie jego rodzinę możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2005r,. wydaną na podstawie art. 138 § 1pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej powoływanej jako k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzona została argumentacja zawarta w decyzji organu pierwszej instancji. W skardze na decyzję Prezesa zakładu Ubezpieczeń Społecznych strona wskazała, iż nie jest w stanie uregulować zaległych składek ze względu na całkowitą niewypłacalność, prosząc jednocześnie o pozytywne rozpatrzenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiocie umorzenia wnioskowanych należności). Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek skarżącej o umorzenie jej zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek nie może być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Przypomnieć także należy, iż celem ustawodawcy było, aby - poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw dostępne na www.sejm.gov.pl). Nadto w przedmiotowej sprawie kontrola dokonywana przez sąd administracyjny musi uwzględniać fakt, iż decyzje w zakresie umorzenia należności są decyzjami podejmowanym na zasadzie tzw. uznania administracyjnego - wystąpienie przesłanki określonej w ustawie nie skutkuje automatycznym umorzeniem należności. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być ( podkreślenie Sądu) umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2 - 4. W tych ostatnich przepisach oraz rozporządzeniu wykonawczym określone zostały przesłanki, których zaistnienie może spowodować umorzenie należności. Oznacza to, że do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sądowa kontrola w tego typu sprawach, w tym i w przedmiotowej, będzie zatem polegała przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd sprawdzi, czy organ nie pozostawił poza swoim rozważaniami argumentów podniesionych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Trzeba ponadto podnieść, że należyte uzasadnienie wydanej decyzji - również na gruncie procedury administracyjnej ogólnej - służy realizacji zasad zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron (art. 8 i 11 k.p.a.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. u.p.p.s.a. W punkcie wyjścia zauważyć należy, iż strona uzasadniając swój wniosek o umorzenie zaległych składek wskazała na bardzo trudną sytuację materialną w jakiej się znajduje. Jak wynika z akt sprawy i co nie jest przez organy kwestionowane, skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Trzyosobowa rodzina utrzymuje się jedynie z pensji uzyskiwanej przez żonę ( 800 zł), co daje niespełna 300 zł na osobę. Skarżący nie posiada żadnego majątku, mieszka z rodziną kątem u rodziców. Rodzina skarżącego żyje w niedostatku i ubóstwie. Powyższe ustalenia potwierdza znajdujący się w aktach sprawy kwestionariusz o możliwościach płatniczych płatnika składek. Sąd zwraca uwagę, iż na jego trzeciej stronie znajduje się adnotacja inspektora badającego stan majątkowy rodziny wnioskodawcy, z której wynika, iż " ubiór domowników ( ubrania stare, poniszczone , porwane) wskazuje na bardzo trudną sytuację finansową i materialną rodziny." Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, iż zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosek Prezesa ZUS, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał jednoznacznie, że opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, jest wnioskiem dowolnym, dokonanym wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, naruszającym wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. Powoływany przepis art. 80 k.p.a. zawiera in implicite zasadę swobodnej oceny dowodów, stanowiąc, iż organ ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, nie oznacza jednak dowolnej oceny dowodów, nie mającej oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zakres swobody uznania jest bowiem zawsze określony przez prawo. Granice te tworzą zarówno przepisy kompetencyjne, jak przepisy o postępowaniu administracyjnym, wreszcie przepisy tzw. materialnego prawa administracyjnego. To zaś tworzy nawet wobec decyzji podjętych w ramach swobodnego uznania administracyjnego możliwości prawnej kontroli w zakresie dochowania granic i prawnych warunków rozstrzygania sprawy ( tak w : Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zbigniew Janowicz, Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa - Poznań 1995r., komentarz do art. 107. ) . Tym samym w przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej do Sądu decyzji narusza art. 107 § 3, 8 i 11 k.p.a. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywującym zarówno co do prawidłowości i oceny sytuacji materialnej strony, jak i zasadności treści rozstrzygnięcia. Naruszona została również jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organ przed wydaniem decyzji zarówno w I jak i w II instancji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie podkreśla się, iż strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to prawo strony do wypowiedzenia ostatniego słowa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. (W. Dawidowicz, postępowanie administracyjne, str. 94 - za B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 2004 - wydruk z systemu Legali, komentarz do art. 10, pkt 3). Ostatnim zagadnieniem wymagającym szerszego komentarza jest kwestia sformułowania sentencji zaskarżonej do Sądu decyzji. Prezes ZUS powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP, z tytułu odsetek za zwłokę i z tytułu kosztów upomnienia. Tak sformułowana sentencja narusza w sposób oczywisty dyspozycję art. 138§ 1 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzje, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości, albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając te decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Sąd wskazuje, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy zagwarantować stronie możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. oraz ocenić zebrane w sprawie dowody stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. W tych warunkach Sąd, na podstawie art. 132 w związku z art.. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.