III SA/Wa 3141/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości III SA/Wa 3141/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887 ze zm. dalej jako: u.s.u.s.) po rozpatrzeniu wniosku K. M. odmówił umorzenia należności za okres październik 1999 r. - maj 2000 r.,z tytułu odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 3.553,80 zł., z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 787,70 i z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 256,60 zł. W uzasadnieniu decyzji podano, iż wnioskodawczyni w okresie październik 1991 - lipiec 2000 r. prowadziła działalność gospodarczą i nie dopełniła obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powyższe należności są przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego przez Urząd Skarbowy w J. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, ustalono, że wnioskodawczyni jest właścicielem nieruchomości, która została obciążona hipoteką przymusową, jest bezrobotna, pozostaje na utrzymaniu męża zatrudnionego w Z. S.A. w J. Organ przyjął, iż wobec wnioskodawczyni nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 i w związku z tym brak jest podstaw do umorzenia od nieopłaconych składek. Aktualna sytuacja majątkowa wnioskodawczyni nie przesądza o nieściągalności zobowiązań w przyszłości a należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po 10 latach zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. po rozpoznaniu wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu decyzji podtrzymano dotychczasową argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., iż należności z tytułu składek i należnych odsetek mogą być umarzane tylko w przypadku, ich całkowitej nieściągalności tak jak to określono w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.. Nie zachodzą również okoliczności przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U.nr 141, poz. 1365, dalej jako: rozporządzenie). Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła K. M. zarzucając naruszenie art. 28 u.s.u.s. poprzez przyjęcie błędnej interpretacji, iż umorzenie zaległości z tytułu składek może nastąpić jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu okoliczności, że zaległości z tytułu opłacania składek w raz z odsetkami nastąpiły w okresie odmiennych uregulowań prawnych, które były korzystniejsze dla skarżącej. Ponadto skarżąca podnosi, iż zaległości z tytułu składek powstały w wyniku trwającego kilka lat postępowania przed sądem powszechnym, należności główne zostały przez nią spłacone i aktualna jej sytuacja majątkowa, rodzinna i zaprzestanie działalności gospodarczej stanowią wystarczającą podstawę do umorzenia odsetek karnych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd orzekając w niniejszej sprawie miał także na uwadze okoliczności niewskazane w skardze. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem (legalności) zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w sprawie umorzenia należności z tytułu odsetek od należnych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności i przesłanki takiego umorzenia przewiduje § 3 rozporządzenia. Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Prezesowi ZUS po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w ramach obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 p.p.s.a.) O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie, co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie może, zatem merytorycznie rozstrzygnąć w kwestii umorzenia należności, gdyż takiej możliwości nie dają mu obowiązujące przepisy p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje, zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi, art. 180 § 1 k.p.a. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Zdaniem Sądu kontrolowane postępowanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami k.p.a. w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2005 r. nie spełnia w/w warunków, razi swoją dowolnością, bo jak inaczej można przyjąć stwierdzenie," że w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono całkowitej nieściągalności." Brak jest jakichkolwiek ustaleń pod kątem okoliczności przedstawionych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. a mianowicie czy w przedmiotowej sprawie zachodzi lub nie "uzasadniony przypadek" z uwagi na okoliczności dotyczące stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej skarżącej. Organ w żaden sposób nie odniósł się do okoliczności przedstawianych w pismach skarżącej a dotyczących kwestii wymienionych wyżej, przede wszystkim przedstawionych dowodów odnośnie stanu zdrowia skarżącej, kosztów nauki dzieci. Te kwestie wymagają oceny pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w § 3 rozporządzenia. Sąd ocenia tylko argumentację podnoszoną w zaskarżonej decyzji, odpowiedź na skargę nie może służyć uzupełnianiu uzasadnienia decyzji. Jak wynika z jej nazwy umożliwia ona organowi przedstawienie swojego stanowiska, co do zarzutów zgłoszonych w skardze. Także bezskuteczne są okoliczności powoływane przez organ ponownie rozpatrujący sprawę, iż w przeszłości nie uwzględniano wniosków skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek. Ponadto organy orzekające w niniejszym postępowaniu naruszyły zasady przewidziane w art. 7 i 77 k.p.a., W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ich obowiązkiem jest także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego w przedmiotowym postępowaniu nie uczyniono w ogóle nie odnosząc się do dowodów zgłoszonych przez skarżącą. Organ może również w przypadku wątpliwości lub w celu wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy skorzystać z możliwości przesłuchania wnioskodawczyni w charakterze strony (art. 86 k.p.a.) lub nawet przeprowadzić rozprawę administracyjną, o której mowa w przepisach działu II rozdziału 5 k.p.a. Trudno natomiast odnieść się do zarzutów skargi, iż organ powinien zastosować przepisy wcześniejsze korzystniejsze dla skarżącej, jakie by to miały być przepisy skarżąca nie podaje. Przepisy prawa materialnego zastosowane wobec skarżącej obowiązują od 25 listopada 1998 r. (art. 28), natomiast ust. 3a tegoż artykułu został wprowadzony z dniem 1 stycznia 2003 r. a treść aktualnie obowiązująca od dnia 2 maja 2003 r. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. zapadła z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też na podstawie, art. 145 § 1 pkt 1c należało orzec jak w sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.