III SA/Wa 315/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (spr.), Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. J. W. wnioskiem z 9 sierpnia 2005 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) Oddział w O. o umorzenie odsetek od zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Jednocześnie zobowiązała się do spłaty należności głównej w wysokości 2.613,52 zł. W uzasadnieniu wniosku strona stwierdziła, iż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, oraz że samotnie wychowuje córkę. Prowadzenie egzekucji administracyjnej z uzyskiwanego wynagrodzenia znacznie pogorszy jej sytuację finansową. Pismem z 5 września 2005 r. strona zmodyfikowała swój wniosek zwracając się o umorzenie całości zadłużenia powstałego w okresie od listopada 1995 r. do grudnia 1996 r. Oświadczyła, iż nigdy nie otrzymała wezwania do zapłaty zaległości ani informacji o jakimkolwiek zadłużeniu wobec ZUS. Strona utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę w wysokości 553,69 zł (po odliczeniu potrąceń egzekucyjnych), mieszka z 10-letnią córką w wynajmowanym mieszkaniu. Miesięczne wydatki na utrzymanie mieszkania wynoszą ok. 480 zł. Ponadto wnioskodawczyni ponosi koszty związane z uczęszczaniem jej córki do szkoły (książki, składki uczniowskie, komitet szkolny, lekcje języka angielskiego). ZUS decyzją z [...] października 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 1995r. do grudnia 1996r. W uzasadnieniu przedstawiono sytuację materialną wnioskodawczyni oraz stwierdzono, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności należności względem ZUS. W stosunku do zobowiązanej prowadzone jest bowiem skuteczne postępowanie egzekucyjne. W opinii organu rentowego w sprawie brak jest również przesłanek umorzenia określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 2003r.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 9 listopada 2005r. strona powtórnie oświadczyła, iż utrzymuje się wraz z córką z wynagrodzenia za pracę, które po egzekucyjnym potrąceniu wierzytelności wynosi 553.69 zł. oraz z zasiłku rodzinnego w miesięcznej wysokości 43 zł. Dodała, że po rozwodzie Sąd co prawda zasądził od byłego męża na rzecz jej córki alimenty, lecz płacone są one z opóźnieniem. Ze względu na zobowiązania wobec Skarbu Państwa nie zdecydowała się na przekazanie sprawy do egzekucji komorniczej. Ponadto wnioskodawczyni stwierdziła, iż nie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, gdyż pomocy takiej nie mogą uzyskać osoby posiadające pracę i uzyskujące dochody. Prezes ZUS decyzją z [...] grudnia 2005r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył treść art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia z 2003r. regulujących materię umarzania zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz stwierdził, że z przedstawionych przez stronę dokumentów nie wynika, iż znajduje się ona w trudnej sytuacji finansowej, a dochodzenie przedmiotowych należności pozbawiłoby jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W sprawie nie zachodzi również całkowita nieściągalność zadłużenia, prowadzona jest bowiem skuteczna egzekucja z wynagrodzenia za pracę. Dodatkowo za odmową umorzenia zaległości przemawia okres ich dochodzenia przez ZUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezesowi ZUS do ponownego rozpatrzenia. Decyzji Prezesa ZUS z [...] grudnia 2005r. zarzuciła błędne ustalenie okoliczności faktycznych, co miało wpływ na wynik sprawy oraz nie sprawdzenie sytuacji materialnej i rodzinnej strony. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż Prezes ZUS niewłaściwie ocenił jej sytuację finansową, gdyż nie uwzględnił faktu, że alimenty zasądzone na rzecz jej córki nie są dobrowolnie uiszczane przez ojca. Postępowanie egzekucyjne w tej sprawie zostanie prawdopodobnie umorzone, ze względu na brak majątku byłego małżonka oraz pozostawanie przez niego bez zatrudnienia. Skarżąca podkreśliła, że została zakwalifikowana do otrzymania pomocy społecznej, nie zna jednak jeszcze wysokości tej pomocy. Sama wychowuje 11-letnią córkę, utrzymują się z wynagrodzenia za pracę, które po potrąceniu należności względem ZUS wynosi 553,70 zł. Strona posiada zadłużenie z tytułu czynszu za mieszkanie w wysokości 3.202,65 zł. W piśmie z 11 maja 2006r. skarżąca oświadczyła dodatkowo, iż stwierdzono u niej chorobę tarczycy. Ze względu na niskie dochody nie jest w stanie kontynuować leczenia. Do pisma załączono m.in. dokument potwierdzający uzyskiwane przez stronę dochody. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego. Na wstępie wskazać należy, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji orzekając na podstawie akt sprawy, to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm.; - dalej " P.p.s.a."). Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365). Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia przez ZUS należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Definicję całkowitej nieściągalności należności zawiera ustęp 3 tego przepisu. Natomiast w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (w takiej sytuacji znajdowała się Skarżąca) także w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te wymienia § 3 rozporządzenia stanowiąc, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Określona art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności, nie może także nakazać organowi rentowemu określonego sposobu rozstrzygnięcia. W świetle, bowiem ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie NSA koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru (w tym przypadku: całkowita nieściągalność zaległości oraz zbyt ciężkie dla zobowiązanej i jej rodziny skutki opłacenia należności), prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w II instancji Prezes ZUS. Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawczyni. Należy jednakże podkreślić, że choć uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia, to nie oznacza to uznaniowej oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru. Dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. art. 7, 10, 77, 80 i 81 K.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełniania przesłanek umorzenia odnosić się przy tym winny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie przyszłości. Zaskarżona decyzja standardów tych nie zachowuje, a wnioski dotyczące niespełniania przez skarżącego przesłanek umorzenia są dowolne. Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni pobiera wynagrodzenie w wysokości brutto - 1600,- zł; netto - 1107,-zł, nie posiada żadnych nieruchomości ani majątku. Samotnie wychowuje córkę, na którą wprawdzie od byłego męża ma zasadzone alimenty w kwocie 300,-zł miesięcznie, ale nie są one regulowane z powodu jego bezrobocia. Obciążają ją wydatki z tytułu czynszu w wysokości 700 zł miesięcznie, których nie jest w stanie regulować w pełnej wysokości. Jest zadłużona w TBS na kwotę ponad 3.000,-zł, obciąża ją dług z tytułu kosztów postępowania sądowego. Tymczasem organ rentowy wbrew zasadom doświadczenia życiowego i logiki, wiedzy o kosztach utrzymania, stwierdza, iż spłata zaległości z tytułu składek w kwocie ok. 11.000 zł. nie pozbawiłoby zobowiązanej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz że nie spełnia ona żadnych przesłanek umorzenia. Zdaniem Sądu ten błąd w ocenie zebranego materiału mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia Zakładu. Wydanie decyzji nie zostało bowiem poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ocenił prawidłowo zebranego materiału dowodowego, pozostawał w błędnym przekonaniu o niespełnieniu przez Skarżącą warunków pozytywnego rozpoznania wniosku. Tym samym nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór - leżącej w jego gestii - możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Z tego względu zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. należało uchylić. Kontrolowana decyzja wydana została także z naruszeniem zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu tj. art. 10 i 81 K.p.a. Strona nie została, bowiem zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym. Wypełniając dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wskazuje, iż nowe uzasadnienie rozstrzygnięcia Prezesa ZUS w przedmiocie umorzenia należności powinno zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 Kpa. W szczególności zawierać winno wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zasady prowadzenia postępowania administracyjnego wymagają ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez strony postępowania okoliczności dotyczących istoty sprawy i obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącej. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję, poparte wnioskami z zebranych w sprawie dowodów powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa. Przed wydaniem decyzji Prezes ZUS powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 Kpa, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 134 § 1, 145§ 1 pkt 1 lit. c) i 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Strona nie złożyła wniosku o zwrot kosztów.