III SA/Wa 3156/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu 9 maja 2005 r. (data stempla pocztowego na kopercie) Skarżący R. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") z wnioskiem o umorzenie zaległych należności z tytułu nieuiszczonych składek ubezpieczeniowych za 1998 r. Uzasadniając wniosek Skarżący wskazał, że od 1999 r. nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, nie ma również pracy stałej i nie posiada żadnego majątku trwałego, ani żadnych oszczędności. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu zaległych składek za okres od grudnia 1997 r. do grudnia 1998 r. wraz z odsetkami oraz kosztami upomnień i dodatkową opłatą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ rentowy wskazał podstawy prawne umarzania z tytułu zaległych składek, powołując się na art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy ZUS stwierdził, że Skarżący w okresie od marca 1996 r. do stycznia 1999 r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa handlowego, usług doradczych oraz maklerskich na giełdzie towarowej oraz że działalność ta wykreślona została z ewidencji w dniu [...] marca 2004 r. Przedmiotowa w sprawie zaległość z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powstała w okresie od grudnia 1997 r. do grudnia 1998 r. Badając zgromadzony w sprawie materiał pod kątem stwierdzenia przesłanek do umorzenia zaległych należności Skarżącego ZUS ustalił, że poza zadłużeniem w ZUS Skarżący nie ma żadnych długów i jest osobą samotną, utrzymującą się z prac dorywczych. Nadto wskazał, że wszczynana w latach 1998 i 1999 r. za pośrednictwem Urzędu Skarbowego egzekucja wobec Skarżącego okazała się bezskuteczna z uwagi na jego nieobecność w miejscu zamieszkania, tj. w S. przy ul. B. Wobec powyższego w dniu [...] maja 2005 r. Urząd Skarbowy w J., właściwy miejscowo z uwagi na nowe miejsce zameldowania Skarżącego, wszczął ponownie postępowanie egzekucyjne. Do czasu wydania rozstrzygnięcia brak było potwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, która stanowi - zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. - przesłankę umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie organu nie było również przesłanek do umorzenia należności Skarżącego na podstawie art. 28 ust. 3a, który przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek na osobiste ubezpieczenie płatnika mimo braku całkowitej nieściągalności w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że jest to uzasadnione szczególnymi okolicznościami, przykładowo wskazanymi w przepisach Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - dalej: "Rozporządzenia". Zdaniem ZUS Skarżący nie udowodnił istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z prawa umorzenia należności z uwagi na jego ważny interes przy braku całkowitej nieściągalności, a nadto jest osobą, której stan zdrowia i wiek (51 lat) pozwalają na podjęcie pracy. Nadto organ rentowy podniósł, że zadłużenie figurujące na koncie Skarżącego dotyczy składek za okres od 1997 do 1998 roku, co oznacza, że nie jest ono zagrożone przedawnieniem, wobec czego ZUS dysponuje jeszcze ustawowym czasem na ich dochodzeniem, który - zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. - wynosi 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r., zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Nr [...]" Skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie podniósł zarzut nieprawidłowej i stronniczej interpretacji przez ZUS treści art. 24 u.s.u.s., określającego okres dochodzenia przez organ zaległych należności. Stwierdził, że ust. 4 powyższego przepisu stanowi, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei ust. 5 cytowanego przepisu stanowi, że bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ich ściągnięcia, jeżeli został o niej powiadomiony dłużnik. Tymczasem Skarżący stwierdził, że o żadnych takich czynnościach nie był informowany, wobec czego termin przedawnienia upłynął zgodnie z art. 24 st. 4 po pięciu latach. Powołując się na przepisy Rozporządzenia w zakresie, w jakim przewiduje ono możliwość umorzenia należności ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną ubezpieczonego, Skarżący odniósł się do swojej sytuacji rodzinnej, wskazując że jest osobą samotną, zaś fakt zameldowania w mieszkaniu swojej mamy i siostry wyjaśniając dobrą wolą i chęcią pomocy ze strony krewnych, ponieważ od roku 1999 był osobą bezdomną, bezrobotną i nie posiadającą środków do życia. Odnosząc się do podniesionego w decyzji ZUS argumentu o swoim wieku i stanie zdrowia, a w konsekwencji o zdolności do pracy, Skarżący oświadczył, że jako człowiek zdrowy i zdolny do pracy nie korzysta z pomocy społecznej ani innych tego typu instytucji, uznając, że w jego sytuacji byłoby to dużym nadużyciem. Jednocześnie podniósł, że argument organu jest nietrafny, gdyż osiągnięty przez niego wiek stanowi poważną przeszkodę w znalezieniu stałego zatrudnienia. Nie zgodził się także z twierdzeniem, że nie posiada innych zadłużeń, wskazując na długi umorzone przez komornika z powodu nieściągalności. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS o odmowie umorzenia zaległych należności. W uzasadnieniu szeroko przytoczył argumentację zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS stwierdził, że Skarżący powołał się w jego treści na przepisy, które z dniem 1 stycznia 2003 r. zostały znowelizowane i na potwierdzenie zacytował pełne brzmienie art. 24 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym po zmianie, w tym ust. 4 przepisu, zgodnie z którym należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d, określających sytuacje, w których termin powyższy podlega zawieszeniu lub w ogóle nie rozpoczyna się. Jednocześnie Prezes ZUS stwierdził, że Skarżący nie ujawnił żadnych nowych okoliczności przemawiających za umorzeniem, mimo że w dniu [...] września 2005 r. osobiście zapoznał się ze zgromadzonymi aktami sprawy i oświadczył, że nie wnosi żadnych innych dowodów, a wszystkie argumenty przemawiające na jego korzyść przedstawił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto organ podniósł, że nadal nie ma podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia i aktualna pozostaje ocena sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego, dokonana podczas pierwszego rozpoznania sprawy. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi oświadczył, że nie zgadza się twierdzeniem, iż powołał się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na nieobowiązujące przepisy prawne i podniósł, że w jego ocenie do zdarzeń zaistniałych pod rządami starej ustawy jej przepisy prawne powinny być brane pod uwagę. Z tego też względu podtrzymał zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argument dotyczący okresu przedawnienia należności z tytułu zaległych składek, określonego w przepisach art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s. Podniósł także w zarzut braku staranności w działaniach podejmowanych przez ZUS w zakresie, w jakim organ dokonał jednej nieskutecznej próby ściągnięcia od Skarżącego należności w terminach ustawowych, zaś następnej dopiero w 2005 r., tj. dopiero 7 lat od dnia, w którym należności te stały się wymagalne. Powyższe Skarżący uznał za nadużycie prawa przez urzędników. Skarżący nie zgodził się również z argumentacją, że nie ma podstaw do umorzenia mimo braku całkowitej nieściągalności, gdyż jest człowiekiem zdrowym w wieku 51 lat i zdolnym do podjęcia pracy w przyszłości. Podniósł, że od 5 lat bezskutecznie stara się znaleźć zatrudnienie, zaś organ winien podejmować na podstawie faktów opartych na teraźniejszości, nie zaś prognozować zdarzenia, które mogą mieć miejsce w przyszłości. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek jedynie częściowo ze przyczyn w niej podnoszonych. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważać Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 Rozporządzenia, a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji ZUS. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności Sąd nie uznał za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się w istocie do powtórzenia treści przepisów, określających przesłanki umorzenia należności oraz stwierdzenia, że ocena sytuacji majątkowej i osobistej Skarżącego, dokonana podczas pierwszego rozpoznania sprawy, pozostaje aktualna, zaś Skarżący nie udowodnił istnienia szczególnych okoliczności, uzasadniających podjęcie pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też dowodów nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest natomiast zawężanie przez organ odwoławczy argumentacji do twierdzenia, że składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W powyższym kontekście nie mogą zasługiwać na aprobatę Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdawkowe twierdzenia Prezesa ZUS, że Skarżący jest "człowiekiem zdrowym, mającym dopiero 51 lat i zdolnym do podjęcia pracy", w sytuacji gdy w uzasadnieniu swojego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący zasadność powyższego twierdzenia kwestionuje, wskazując m.in. na trudności, jakie napotyka podczas poszukiwań zatrudnienia. W tej sytuacji organ winien odnieść się do argumentacji Skarżącego w powyższym zakresie, wskazując, czy i w jakim stopniu mogła ona mieć znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji, Sąd uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i działając na podstawie powyższego przepisu w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.