III SA/Wa 319/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Bogdan Lubiński, sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa ZUS w W. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od lipca do września 1996r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 1 marca 2004r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. - [...] Inspektoratu Miejskiego wniosek skarżącej o umorzenie zaległych składek. We wniosku skarżąca podniosła, iż właściciel firmy A., w której pracowała wymusił na pracownikach założenie własnej działalności gospodarczej i pomimo zapewnień, że będzie prowadził ich księgowość, nie dokonywał stosownych rozliczeń z ZUS. Skarżąca pozostawała bez pracy i prawa do zasiłku oraz miała na utrzymaniu dwie córki. Ojciec starszej córki, z którym była rozwiedziona nie płacił regularnie alimentów. Od obecnego męża otrzymywała jedynie 85 zł miesięcznie. Wskazała, iż leczy się w poradni zdrowia psychicznego, a finansowo pomagają jej rodzice. Analizując sytuację materialną skarżącej organ podniósł, iż w roku 2003 osiągnęła ona dochód w wysokości 9.492.60 zł. Na jej utrzymaniu pozostawała dwójka nieletnich dzieci, w tym jedna córka z poprzedniego małżeństwa, na która ma zasądzone alimenty w kwocie l00 zł. W utrzymaniu pomagała skarżącej matka. Próba wyegzekwowania zaległości zakończyła się niepowodzeniem i organ egzekucyjny sporządził protokół nieściągalności w dniu 5 maja 2004r. Ze sporządzonego przez poborcę skarbowego protokołu o stanie majątkowym wynikało, że mąż skarżącej otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1800 zł netto. Wprawdzie skarżąca oświadczyła, iż nie prowadzi z mężem wspólnego gospodarstwa, to z dokonanych ustaleń wynika, że zamieszkiwali razem w mieszkaniu należącym do matki skarżącej. Organ wskazał, iż z analizy całego materiału dowodowego wynika, że w rozpatrywanej sprawie, na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; dalej u.s.u.s.) zachodzi przesłanka stanowiąca podstawę do umorzenia zaległości, gdyż tytuły egzekucyjne zostały zwrócone przez organ egzekucyjny z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Przeciwko umorzeniu przemawiał jednak fakt pozostawania przez skarżącą w związku małżeńskim w trakcie powstania zadłużenia, gdyż zgodnie z Ordynacja podatkową maż odpowiada solidarnie wraz z Panią za powstałe zadłużenie. Od odpowiedzialności za powstałe zadłużenie nie zwalnia skarżącej przymus prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż podejmując działalność gospodarczą powinna być świadoma konsekwencji wynikających z uchylania się od ciążących z tego tytułu obowiązków. Analizując możliwość umorzenia wnioskowanej należności organ rozważył także przesłankę ważnego interesu skarżącej i wskazał, że przy jej ocenie kieruje się wystąpieniem okoliczności wymienionych w treści § 3 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365; dalej rozporządzenie MGPiPS), zaznaczając iż nie stanowią one katalogu zamkniętego. Stwierdził, że w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do umorzenia składek, a z zebranych dokumentów nie wynika, że sytuacja skarżącej uniemożliwia spłatę zadłużenia i zagraża dalszej egzystencji poprzez brak możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podnoszona w uzasadnieniu wniosku choroba skarżącej i jej córki również nie była wystarczającym argumentem do zastosowania instytucji umorzenia, a zaświadczenie o zarejestrowaniu w Poradni Zdrowia Psychicznego nie świadczy, że choroba uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia i uzyskanie dochodu. Podniósł, iż skarżąca doprowadzając do zerwania układu ratalnego z ZUS wykazała brak zainteresowania nierozwiązanymi sprawami z tytułu zaległości ubezpieczeniowych. W wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy skarżąca wskazała, że jest bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Jej dochód w 2003r. stanowiło wynagrodzenie, które otrzymała za czas niezdolności do pracy oraz zasiłek dla bezrobotnych, a w 2004r. nie osiągnęła żadnego dochodu. Prezes firmy A. obiecał jej pod koniec 1996r., że zapłaci wszystkie należności. Księgowa firmy zajmowała się rozliczeniami skarżącej, a skarżąca otrzymywała wynagrodzenie netto. Podniosła, iż z decyzji ZUS dowiedziała się, że jej mąż otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1800 zł ale płaci alimenty w kwocie 1200 zł na troje dzieci. W rzeczywistości skarżąca otrzymywała jedynie 100 zł na starszą córkę. Decyzją z [...] grudnia 2004r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę decyzji. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła, iż jest bezrobotna, bez prawa do zasiłku i samotnie wychowuje dzieci. Jej jedynym dochodem są alimenty, które otrzymuję na rzecz małoletnich dzieci. W utrzymaniu pomaga skarżącej matka, co nie zmienia faktu, iż jej sytuacja materialna jest katastrofalna i bardzo trudno jest jej zapewnić minimalny standard życia. Ponadto z uwagi na zły stan zdrowia ponosi koszty zakupu niezbędnych leków. Spłata pełnej sumy zaległości jest dla niej niemożliwa. Rozpoczęcie egzekucji należności spowodowałoby, iż objęłaby ona dochód męża, z którym skarżąca nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. W związku z tym nie chciałaby obciążać go zadłużeniem, również dlatego, że zagroził, iż zaprzestanie udzielania niezbędnej pomocy w utrzymaniu dzieci i podejmie próbę odebrania skarżącej praw rodzicielskich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przepisy znajdujące zastosowanie w rozpatrywanej sprawie dopuszczały możliwość umorzenia należności z tytułu składek w określonych sytuacjach. Pierwsza, wskazana bezpośrednio w treści art. 28 u.s.u.s. wiązała się z przesłankami nieściągalności należności wymienionymi w ust. 3 pkt1 – 6, druga wymieniona w ust 3a – dotyczyła jedynie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, jednakże dopuszczała w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Zgodnie z delegacją zamieszczoną w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił w drodze rozporządzenia warunki umarzania należności w drugiej z powyższych sytuacji, w tym wskazał przesłanki warunkujące umorzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ponadto należy jeszcze wskazać na przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241 2074 z późn. zm.), które dopuściły umorzenie należności z tytułu składek powstałych przed 31 grudnia 1998r., a także części składek ze wskazanych w treści przepisu tytułów za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r., jeżeli zobowiązania do ich opłacenia była osoba fizyczna nie korzystająca z możliwości ich umorzenia w postępowaniu restrukturyzacyjnym, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeśli przemawiał za tym ważny interes tej osoby. W związku z powyższym ocena wniosku umorzeniowego złożonego przez ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem składek, obejmować powinna badanie czy zachodzą w sprawie przesłanki ich nieściągalności, a jeśli takie nie występują w sprawie - czy sytuacja wnioskodawcy pozwala na umorzenie należności ze względów określonych w § 3 rozporządzenia MGPiPS i w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej. Rozstrzygnięcie podejmowane w oparciu o wskazane kryteria będzie w znacznym stopniu opierało się na uznaniu organu w granicach tzw. uznania administracyjnego. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie wskazanych przesłanek i wybierając konsekwencje prawne tej sytuacji. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ – zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 t.j.; dalej powoływanej jako k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. – zgodnie, z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący role uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie decyzji wydanej w I instancji odpowiada omówionym wymaganiom. Organ podejmując decyzję odmowną – do czego był upoważniony w granicach uznania administracyjnego - podjął ją na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, do którego odniósł się w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Przechodząc natomiast do oceny decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Sąd stwierdził, iż rozstrzygając sprawę w II instancji organ nie uzasadnił prawidłowo decyzji. Stwierdził, iż skarżąca nie wniosła istotnych przesłanek, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie. Nie odniósł się jednakże w żaden sposób do twierdzeń skarżącej – zarówno wyrażonych we wniosku umorzeniowym jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie "zbycie" argumentów skarżącej nie jest zdaniem Sądu wystarczające jeżeli organ zamierzał przekonać o zasadności podjętego rozstrzygnięcia – a jak wspomniano wcześniej obowiązujące organ przepisy, poza wszelką wątpliwością nakładały na organ obowiązek przekonywania. Wskazać należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego - wyrażoną w katalogu zasad ogólnych w art. 15 k.p.a. jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Dwuinstancyjność postępowania należy rozumieć jako dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy – a wiec w postępowaniu II instancji jako ponowną analizę argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu w I instancji jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu I instancji. Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107 § 3 k.p.a. jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Organ uchybił bowiem treści art. 10 § 1 k.p.a. wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ, art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie skarżącej nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w I jak i II instancji, nie zapewniono jej także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej powyżej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. Na tym tle ocenić należy, iż wydanie rozstrzygniecie o charakterze uznaniowym ale jednocześnie w oparciu o ocenę całokształtu sytuacji skarżącej, przy jednoczesnym pominięciu jej udziału w postępowaniu było niemożliwe. Z tego właśnie względu naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowiło o wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania. Ponadto Sąd zauważa, że postępowanie organu naruszyło art. 35 § 3 k.p.a. i wskazane tam terminy do załatwienia sprawy. Przewlekłość ta dotyczyła głównie postępowania w I instancji, trwało ono bowiem blisko 6 miesięcy - podczas gdy kodeks wyznaczył w tej mierze termin miesięczny, dopuszczając w sprawach szczególnie skomplikowanych do jego wydłużenia o kolejny miesiąc. Naruszenie to nie miało wpływu na ocenę wydanych rozstrzygnięć ale zaznaczyć należy, iż rzutuje ono na wizerunek prowadzącego postępowanie organu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.