III SA/Wa 3201/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.), Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Funduszu X na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie inwestycji przez Fundusz X 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] 2) określa, że decyzje, których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Wa 3201/05 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], Rada Funduszu X wyraziła zgodę na dokonanie inwestycji przez Fundusz X w 2005 roku poprzez nabycie bonów skarbowych o łącznej wartości do kwoty 600 mln. zł. Pismem z dnia [...] lutego 2005 r, nr [...], Minister Zdrowia poinformował Ministra Finansów o wszczęciu postępowania w celu stwierdzenia nieważności tej uchwały oraz, na podstawie art. 163 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", wystąpił o wyrażenie, czy badana uchwała prowadzi do niezrównoważenia wpływów i wydatków Funduszu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], Minister Finansów stwierdził, że uchwała Rady Funduszu Nr [...] nie prowadzi do niezrównoważenia wpływów i wydatków Funduszu. W opinii Ministra Finansów zmiana lokaty bankowej na bony skarbowe jest jedynie zmianą postaci określonych aktywów. Minister Finansów stwierdził, że bony skarbowe są rentownymi, płynnymi i bezpiecznymi papierami wartościowymi, zaś celem uchwały nie jest wygospodarowanie przez Fundusz dodatkowych środków, które miałyby być lokowane w formie bonów skarbowych, a jedynie umożliwienie Prezesowi Funduszu przeniesienia posiadanych już środków w tę formę ich lokowania. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], Minister Zdrowia utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], stwierdzającą nieważność uchwały Rady Funduszu X z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu Minister Zdrowia podtrzymał argumentację zaprezentowaną w decyzji poprzedzającej, wskazując, że w sytuacji niedostatecznego finansowania niektórych rodzajów świadczeń opieki zdrowotnej oraz licznych nadwykonań sygnalizowanych przez świadczeniodawców, inwestowanie przez Fundusz X poprzez nabywanie bonów skarbowych prowadzi do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie Ministra Zdrowia, powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez wstępne wyniki kontroli przeprowadzonych w czerwcu i lipcu 2005 r. w zakresie leczenia onkologicznego, które jednoznacznie wskazują na niewystarczające finansowanie tego leczenia. Podstawowym zadaniem Funduszu X jest zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, w celu właściwego zabezpieczenia tych świadczeń dla ubezpieczonych. Natomiast inwestowanie wolnych środków w bony skarbowe może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy zabezpieczenie świadczeń opieki zdrowotnej jest właściwe. Odpowiadając na zarzuty strony zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Zdrowia wyjaśnił, że decyzja zawiera oznaczenie strony poprzez wskazanie, kto ją otrzymuje, umieszczone pod podpisem organu wydającego decyzję. Odnośnie zarzutu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, określonych w art. 35 § 2 i § 3 kpa, organ wyjaśnił, że wprawdzie terminy przekroczył, jednakże pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. poinformował stronę, że decyzja w sprawie zostanie wydana niezwłocznie po zebraniu materiału dowodowego i zapoznaniu strony z aktami sprawy. Minister Zdrowia podniósł, że zgodnie z § 3 ust. 2 statutu Funduszu X stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 września 2004 r. w sprawie nadania statutu Funduszowi X (Dz. U. Nr 213, póz. 2161) Prezes Funduszu może podejmować, w imieniu Funduszu, rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących majątku Funduszu i inwestycji do wysokości 8 mln. zł, natomiast podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach dotyczących majątku Funduszu i inwestycji powyżej tej kwoty wymaga uchwały Rady Funduszu (art. 100 ust. l pkt 5 ustawy). Zatem upoważnienie udzielone Prezesowi przez Radę Funduszu w przedmiotowej uchwale przyznało mu kompetencję do rozporządzania majątkiem Funduszu 75-krotnie przewyższające statutowe upoważnienie Prezesa Funduszu X do samodzielnego działania. Zdaniem organu przepis art. 163 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, będący podstawą rozstrzygnięcia, jest przesłanką samoistną i wystarczającą do stwierdzenia nieważności badanej uchwały, mimo opinii Ministra Finansów, że nie prowadzi ona do niezrównoważenia wpływów i wydatków Funduszu. W przeciwnym razie należałoby uznać, że nie można stwierdzić nieważności uchwały Rady Funduszu naruszającej prawo lub prowadzącej do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, jeżeli nie zostanie spełniony jednocześnie trzeci z warunków, którym jest brak zagrożenia niezrównoważenia wpływów i wydatków Funduszu wyrażony w formie opinii Ministra Finansów. Pogląd ten jest sprzeczny z przepisem art. 162 ustawy o świadczeniach, w którym dokonany został wyraźny rozdział spraw należących do zakresu nadzoru każdego z ministrów, poprzez wskazanie, że minister właściwy do spraw zdrowia sprawuje nadzór nad działalnością Funduszu (ust. 1), natomiast minister właściwy do spraw finansów publicznych sprawuje nadzór w zakresie gospodarki finansowej Funduszu (ust. 2). Zgodnie z art. 163 ust. l ustawy o świadczeniach Minister Zdrowia sprawuje nadzór nad działalnością Funduszu stosując kryterium legalności, rzetelności i celowości. Zastosowanie tych kryteriów byłoby niemożliwe w sytuacji, gdyby badana przez Ministra Zdrowia uchwała Rady Funduszu wprawdzie naruszała prawo i/lub prowadziła do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, ale jednocześnie nie prowadziła do niezrównoważcnia wpływów i wydatków Funduszu. Powyższa decyzja Ministra Zdrowia została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Fundusz X , reprezentowany przez Radę i Prezesa Funduszu. Skarżący wniósł o: - stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2005r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Obu decyzjom skarżący zarzucił: l. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 163 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, polegające na błędnym przyjęciu, iż podjęcie przez Radę Funduszu uchwały nr [...] może prowadzić do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, 2) art. 163 ust. 3 ustawy o świadczeniach, i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność uchwały pomimo braku wymaganej przepisami ustawy opinii Ministra Finansów, 2. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 28 i art. 107 § 1 w związku z art. 156 § l pkt 4 kpa, poprzez nieoznaczenie strony postępowania oraz skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, 2) art. 127 § 3 w związku z art. 15 kpa, poprzez zaniechanie ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 3) art. 10, art. 77 oraz art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie sprawy oraz przekroczenie zakresu swobodnej oceny dowodów, niezapoznanie strony z zebranym materiałem dowodowym a w konsekwencji pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z opinią Ministra Finansów wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] maja 2005 r., sporna uchwała nie prowadzi do niezrównoważenia wpływów i wydatków Funduszu. Ustawa o świadczeniach przyznaje Ministrowi Zdrowia kompetencję do stwierdzania nieważności uchwał Rady Funduszu oraz decyzji Prezesa Funduszu, jeżeli przesłanki, o których mowa w art. 163 ust. 2, istnieją w momencie ich podejmowania, nie zaś w oparciu o późniejszą zmianę okoliczności. W przeciwnym razie mogłyby być one wzruszane w każdym czasie, powodując stan permanentnej niepewności zarówno po stronie organów Funduszu, jak i innych podmiotów dokonujących czynności prawnych z Funduszem. Minister Zdrowia nie wykazał, a nawet nie uprawdopodobnił istnienia związku przyczynowo-skutkowego, że podjęcie przez Radę Funduszu przedmiotowej uchwały prowadzi do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. Taki związek przyczynowo-skutkowy powinien istnieć w momencie podejmowania uchwały i być możliwy do przewidzenia przy dochowaniu należytej staranności oraz uwzględnieniu wiedzy i doświadczenia życiowego osób ją podejmujących. Natomiast późniejsza zmiana sytuacji, a zwłaszcza dokonanie odmiennych ustaleń wskutek przeprowadzenia szczegółowej kontroli, nie może oznaczać, że uchwała prowadzi do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżący oświadczył, że zabezpieczenie świadczeń opieki zdrowotnej następuje w oparciu o plan finansowy Funduszu, który określa wysokość środków finansowych przeznaczonych na finansowanie poszczególnych rodzajów świadczeń opieki zdrowotnej we wszystkich oddziałach wojewódzkich Funduszu. Plan finansowy Funduszu na 2005 rok, ustalony w drodze zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. M. Z. z 2005r., Nr l, poz. 1), uwzględniał również następujące rezerwy: - ogólną w wysokości 342.850 tys. zł, - na koszty świadczeń zdrowotnych związanych z koordynacją systemów UE w kwocie 400.000 tys. zł, - na spłatę pożyczki udzielonej z budżetu państwa w kwocie 320.689 tys. zł, - na zobowiązania wynikające z prawomocnych wyroków sądowych w kwocie 136.928 tys. zł. Rezerwy te są wykorzystywane sukcesywnie w trakcie roku w różnym tempie - w miarę pojawiania się potrzeb. Do uruchomienia środków finansowych ujętych w poszczególnych rezerwach konieczne jest dokonanie zmiany planu finansowego Funduszu, z wyjątkiem rezerwy ogólnej, która jest uruchamiana w drodze decyzji Prezesa Funduszu, po uzyskaniu pozytywnej opinii Ministra Zdrowia oraz Ministra Finansów i nie wymaga zmiany planu finansowego. Do czasu wykorzystania w pełni środków finansowych wynikających z rezerw zgodnie z ich przeznaczeniem, mogą być one czasowo lokowane, w tym w drodze nabycia bonów skarbowych. Zatem w 2005 r. Fundusz X dysponował czasowo wolnymi środkami finansowymi, gromadzonymi w formie rezerw, na kwotę 1.200 mln. zł, a więc dwukrotnie przewyższającą wysokość środków przeznaczonych do lokowania w bony skarbowe na mocy powyższej uchwały Rady Funduszu. Uwzględniając charakter prawny i ekonomiczny bonów, uznać należy, iż podjęcie uchwały zezwalającej na dokonanie przejściowego wydatku w postaci nabycia bezpiecznych i płynnych papierów wartościowych za środki, które nie są pierwotnie przeznaczone na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez kontraktowanie usług medycznych, nie ma żadnego wpływu na zabezpieczenie świadczeń opieki zdrowotnej. Fundusz dysponuje również innymi wolnymi środkami finansowymi, które mogą być przejściowo lokowane. Są to środki finansowe, przeznaczone w planie finansowym na świadczenia opieki zdrowotnej, lecz z przyczyn niezależnych od płatnika nie mogą być w danym momencie wydatkowane na rzecz świadczeniodawców. Dotyczy to przypadków niewłaściwego sporządzenia przez świadczeniodawców sprawozdań z realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które stanowią podstawę do uruchomienia środków finansowych. Środki te i tak muszą być wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem, z uwagi na wykonanie świadczeń objętych umowami, lecz termin wydatkowania tych środków ulega przesunięciu. W tym czasie środki te, jako czasowo wolne, mogą być lokowane przez Fundusz. Zabezpieczenie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się w drodze kontraktowanie tych świadczeń na podstawie planu finansowego, ustalonego przez Ministra Zdrowia. Uchwała nr [...] dotyczy środków czasowo wolnych, t.j. takich, które mają swoje przeznaczenie, lecz ich wykorzystanie jest odsunięte w czasie. Źródłem błędnego merytorycznie rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia jest mylne utożsamienie środków czasowo wolnych (ale przeznaczonych w planie do wykorzystania) z nadwyżką finansową dla danego okresu rozliczeniowego (nadwyżka przychodów nad kosztami). Stąd jako nieporozumienie należy traktować zawarty w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. swoisty apel Ministra Zdrowia o pilne zwiększenie finansowania określonego rodzaju lecznictwa ze środków tylko czasowo ulokowanych w emitowanych przez Skarb Państwa dłużnych papierach wartościowych. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2005 r., wydaną z rażącym naruszeniem art. 163 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że minister właściwy do spraw zdrowia w każdym przypadku, gdy zamierza stwierdzić nieważność uchwały Rady Funduszu na podstawie art. 163 ust. 2, powinien uprzednio uzyskać opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych potwierdzającą, że uchwała ta prowadzi do niezrównoważenia wpływów i wydatków Funduszu. Zatem wobec braku pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych, wydanie decyzji stwierdzającej nieważność uchwały nr [...], było niedopuszczalne. Ponadto, obie decyzje Ministra Zdrowia nie zawierają oznaczenia strony, zgodnie z art. 107 § l kpa. Sam tzw. "rozdzielnik decyzji" ma charakter wyłącznie techniczny i nie może przesądzać o uprawnieniach materialno-prawnych i procesowych podmiotu, do którego skierowano decyzje w postępowaniu administracyjnym, bowiem strona nie musi być jedynym podmiotem, któremu doręcza się decyzję. Ale gdyby nawet przyjąć, że decyzja zawiera oznaczenie strony, to i tak było ono błędne, gdyż adresatem decyzji mógł być wyłącznie Fundusz X , nie zaś jeden z organów Funduszu. Skierowanie decyzji do Rady Funduszu, czyli podmiotu niebędącego stroną w sprawie, stanowi kwalifikowaną wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § l pkt 4 kpa). Wydając decyzję z dnia [...] września 2005r, Minister Zdrowia ograniczył się jedynie do polemiki z niektórymi zarzutami formalnymi, podniesionymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie odnosząc się do istoty sprawy, co stanowi pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jest rażącym naruszeniem prawa. Za decydujące w sprawie Minister Zdrowia uznał wstępne wyniki kontroli przeprowadzonych w czerwcu i lipcu w zakresie leczenia onkologicznego, które - w jego ocenie - jednoznacznie wskazują na niewystarczające finansowanie tego leczenia. Wyniki te nie zostały nigdy przedstawione Funduszowi X , nie jest zatem wiadome, za jaki okres przeprowadzono kontrolę, co było jej przedmiotem, kogo kontrolowano i co zostało ustalone. Ponadto stwierdzenie nieważności zostało oparte na innej przesłance niż wskazano pierwotnie jako naruszenie przepisów prawa, o czym Fundusz X dowiedział się z przesłanego mu do wiadomości pisma z dnia [...] lutego 2005, skierowanego do Ministra Finansów. Przyczyna zmiany kwalifikacji stwierdzenia nieważności nie została podana. Fundusz X nie miał możliwości czynnego udziału w postępowaniu, administracyjnym oraz ustosunkowania się do zebranych materiałów i dowodów, co stanowi naruszenie art. 10 § l i art. 77 § 4 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast stosownie do art. 29 kpa – stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie ocenił, że skierowanie decyzji do organu strony (Rady Funduszu X ) zamiast do strony, którą zgodnie z art. 28 i 29 kpa, w omawianym przypadku jest osoba prawna, czyli Fundusz X – stanowi kwalifikowaną wadę prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 1999 r., IV SA 538/97 (niepubl.), w którym Sąd stwierdził, że skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i oznaczenie tego organu jako strony postępowania (zamiast osoby prawnej) jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną. Przyjęta w kpa konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7. Wskutek stwierdzenia nieważności czynność lub akt dotknięte tą wadą nie wywołują żadnych uznanych przez prawo skutków, traktowane są jako niebyłe i nikogo niewiążące z mocy samego prawa. Nieważność daje podstawę do obowiązkowego obalenia aktu ze skutkiem wstecznym (ex tunc), ale powstającym dopiero od daty jego wzruszenia (ex nunc). "Decyzja administracyjna dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniającymi jej nieważność, nie jest aktem pozornym, lecz istniejącym i funkcjonującym w obrocie prawnym. Jakkolwiek nie jest ona zdolna do wywołania skutków prawnych, korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Stwierdzenie to ma moc wsteczną. Eliminując skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby ona w ogóle nie została podjęta, jednocześnie otwiera drogę do ponownego załatwienia sprawy (polegającego, w zależności od przyczyny nieważności, bądź na umorzeniu postępowania, bądź na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia) i do dochodzenia odszkodowania przez poszkodowaną stronę (art. 160 § 1 k.p.a.)" – post. SN z dnia 7 czerwca 2000 r., U III CKN 1024/00, LEX nr 51 874. Ponieważ – jak zostało wyżej wskazane – decyzje Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2005 r. i [...] lipca 2005 r. zostały dotknięte jedną z najcięższych wad materialnoprawnych, określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa – należało wycofać je z obrotu prawnego. W tej sytuacji ustosunkowywanie się do innych zarzutów skargi stało się niecelowe, ponieważ sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez organ administracji, zaś wyrażenie oceny prawnej przez Sąd stanowiłoby naruszenie istoty sądowej kontroli działalności administracji. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd przyznał skarżącemu zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa – Sąd orzekł jak w sentencji.