III SA/Wa 3216/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.),, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi H.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. H. D. pismem z 25 kwietnia 2005r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) Inspektorat w B. z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu stwierdził, iż jedynym źródłem dochodu jego rodziny jest otrzymywana przez jego małżonkę renta chorobowa w wysokości ok. 870 zł brutto miesięcznie. Wyjaśnił też, iż od marca 2002r. osobiście sprawuje opiekę nad chorą żoną, co spowodowało, iż nie był w stanie należycie zadbać o prowadzoną do września 2004r. działalność gospodarczą. Oświadczył ponadto, iż zlikwidowanie tej działalności było spowodowane stratami, które ona przynosiła oraz brakiem środków finansowych na jej dalsze prowadzenie. Tym samym spełnione zostały warunki do umorzenia zaległości wobec ZUS, określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 2003r.). Opłacenie zaległych składek pozbawiłoby bowiem wnioskodawcę i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a osobiste sprawowanie opieki nad chorą żoną uniemożliwia uzyskiwanie dochodów i opłacenie składek. ZUS pismem z 13 czerwca 2005r. poinformował stronę, iż brak jest podstaw do rozpatrzenia jej wniosku z 25 kwietnia 2005r., gdyż wnioskodawca nie nadesłał żądanych przez organ dokumentów, niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia wniosku. H. D. w kolejnym wniosku z 7 lipca 2005r. ponownie zwrócił się do ZUS o umorzenie zaległych składek z powodu spełnienia wyżej wskazanych dwóch warunków, o których mowa w rozporządzeniu z 2003r. ZUS decyzją z [...] sierpnia 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów u.s.u.s. normujących materię umarzania zaległości względem ZUS oraz przedstawił sytuację materialną i osobistą wnioskodawcy. Zaznaczył również, iż zadłużenie objęte niniejszą decyzją obejmuje także składki finansowane w części przez ubezpieczonych (potrącane z wynagrodzeń), które z mocy ustawy (art. 30 u.s.u.s.) nie podlegają umorzeniu. Stwierdzono też, że zobowiązany, mimo iż powołał się na konieczność opieki nad chorą małżonką, nie przedstawił zaświadczenia potwierdzającego stan jej zdrowia. Zdaniem organu sytuacja finansowa strony nie wyczerpuje ponadto całości kryteriów niezbędnych do pozytywnej oceny wniosku o umorzenie, określonych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Nie występuje także przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż można wdrożyć postępowania egzekucyjnego z majątku strony, a ZUS może dochodzić zaległych składek przez okres 10 lat od ich powstania. W przyszłości może się również poprawić sytuacja majątkowa strony, co pozwoli spłacić należności z okresu 2002-2004r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. D. powtórzył argumentację zawartą we wniosku o umorzenie oraz stwierdził, iż zdaje sobie sprawę z konieczności uregulowania składek finansowanych w części dotyczącej ubezpieczonych. Dodał ponadto, iż ZUS posiadał wszystkie niezbędne dokumenty potwierdzające stan zdrowia żony. Oświadczył również, iż nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy, gdyż cały czas miał nadzieję na dalsze prowadzenie działalności gospodarczej, którą w najbliższym czasie zamierza wyrejestrować. Prezes ZUS decyzją z [...] października 2005r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] sierpnia 2005r. W uzasadnieniu stwierdził, iż po ponownej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie znaleziono podstaw do zamiany decyzji organu I instancji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały natomiast wskazane nowe okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę podjętego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona oświadczyła, iż jej sytuacja finansowa nie uległa poprawie. Od kilku miesięcy bezskutecznie poszukuje pracy, posiada też orzeczenie o niepełnosprawności zalecające pracę, która nie wymaga sprawności kończyn górnych oraz dźwigania. W sposób ciągły pilnuje chorej żony, która już kilkakrotnie próbowała popełnić samobójstwo. Renta żony nie wystarcza na bieżące opłacanie rachunków, w związku z tym korzystają z pomocy finansowej syna. Zaznaczył ponadto, iż spełnia dwa warunki, które zgodnie z § 3 rozporządzenia z 2003r. uzasadniają umorzenie należności. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Dodał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenia zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przepis ten zezwala bowiem na umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Zadłużenie objęte zaskarżoną decyzją obejmuje natomiast także składniki finansowane w części dotyczącej ubezpieczonych, które na mocy art. 30 u.s.u.s. nie podlegają umorzeniu. Zaznaczył również, iż rozstrzygnięcia podejmowane przez ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organ rentowy może, ale nie ma obowiązku umorzenia wnioskowanych należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważa na wstępie, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działań podejmowanych przez administrację publiczną, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest bowiem na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny, wystarczające jest stwierdzenie przez Sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Sąd, na mocy art. 135 P.p.s.a., podejmuje też środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, które uzasadniały jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Postępowanie poprzedzające wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest stosownie do unormowań zawartych w przepisach K.p.a., o czym stanowi art. 180 § 1 tej ustawy. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), prowadzonego przez Prezesa ZUS. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji ZUS do Prezesa ZUS, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc wydający decyzję o charakterze odwoławczym, obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Czyniąc to powinien przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, do których należą - podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), wydanie decyzji zawierającej, poza elementami formalnymi, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn, z powodu których, innym dowodom odmówił wiarygodności, jak też sporządzenie uzasadnienia prawnego z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia wyżej przytoczonych przepisów K.p.a., a w szczególności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej należało przypisać naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W decyzji z [...] sierpnia 2005r. organ I instancji przedstawił sytuację materialną i rodzinną skarżącego. Stwierdził jednocześnie, iż wniosek o umorzenie strona uzasadniała koniecznością sprawowania opieki nad żoną, nie przedstawiając jednocześnie zaświadczeń potwierdzających stan jej zdrowia. Takie stwierdzenie uznać należy za niedopuszczalne. Sąd zauważa, iż to na organie, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Jeżeli ZUS uznawał, iż materiał dowodowy jest niewystarczający powinien wezwać stronę do jego uzupełnienia, np. przez złożenie odpowiednich wyjaśnień lub nadesłanie zaświadczeń. Dopiero w przypadku braku reakcji na takie wezwanie organ mógłby powoływać się na brak dowodów potwierdzających powoływane przez skarżącego okoliczności. W decyzji Prezesa ZUS z [...] października 2005r. nie przedstawiono natomiast, ani nie odniesiono się w żadnym zakresie do sytuacji materialnej i rodzinnej strony wynikającej z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Było to tym bardziej istotne, iż w wyniku wezwania strony, przed wydaniem decyzji, do nadesłania dokumentów mogących mieć wpływ na zmianę dotychczasowego stanowiska, pismem z 6 września 2005r. (k. 88 akt administracyjnych), nadesłała ona szereg dokumentów potwierdzających jej trudną sytuację materialną, które dotychczas nie znajdowały się w aktach sprawy (m.in. zaświadczenia o stanie zdrowia żony - k. 101-106 akt administracyjnych, pismo o rozwiązaniu umowy najmu lokalu - k. 99 akt administracyjnych). Prezes ZUS nie odniósł się do przedłożonych nowych dowodów, stwierdzając lakonicznie, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały wskazane nowe okoliczności, które mogły mieć wpływ na zmianę decyzji organu pierwszej instancji. Nie wskazano przy tym, z jakich względów organ uznał, iż udokumentowane przez skarżącego okoliczności nie uzasadniają umorzenia zaległych składek. Takie postępowanie Prezesa ZUS narusza zarówno wspomniane przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez nie rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak i normę art. 107 § 3 K.p.a. przez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji argumentów i wnioskowań organu, które legły u podstaw takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Oznacza również błędne zastosowanie art. 138 K.p.a. i zasady dwuinstancyjności postępowania, która zobowiązuje organ odwoławczy (ponownie rozpoznający sprawę) nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na zasadność argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu tego organu, ale również do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, szczególnie, gdy strona przedstawia, nowe nie znane wcześniej dokumenty. Organ odwoławczy, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swym dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987r., sygn. akt IV SA 385/87). Nie może się też ograniczać do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydawania swej decyzji, uwzględniając dowody podniesione przez stronę, zgodnie z art. 136 K.p.a. i art. 138 K.p.a. Sąd stwierdza ponadto, iż uzasadnienia, zarówno decyzji wydanej w pierwszej, jak i w drugiej instancji wskazują, iż wystąpienie przesłanek umorzenia zaległych składek, o których mowa w rozporządzeniu z 2003r., wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., na które w sposób wyraźny powoływała się strona skarżąca w pismach kierowanych do organów ZUS, nie zostało w sposób wyczerpujący przeanalizowane. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia zaległe składki na ubezpieczenia społeczne mogą zostać umorzone, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W szczególności, jako okoliczności uzasadniające umorzenie wskazano przypadki: 1) pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w związku z opłaceniem należności z tytułu składek, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiające zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący powoływał się na sytuacje określone w punktach 1) i 3). Tymczasem decyzje zapadłe w rozpoznawanej sprawie, wbrew wyraźnemu żądaniu strony, nie odnoszą się do tych okoliczności. Brak w nich wyjaśnienia, z jakich względów nie uznano, że sytuacja skarżącego nie wypełnia przesłanek umorzenia określonych w rozporządzeniu z 2003r. Za uzasadniające odmowę umorzenia zaległości składek z powyższych względów, oraz z punku widzenia dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. nie można uznać lakoniczne stwierdzenia, iż "sytuacja finansowa wnioskodawcy nie wyczerpuje całości kryteriów, jakie niezbędne są do pozytywnej oceny wniosku w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s." (decyzja z [...] sierpnia 2005r.), jak również stwierdzenia, iż "w sprawie nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji" (decyzja z [...] października 2005r.). Podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.). W związku z tym w uzasadnieniu należy przedstawić informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony i wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ. W zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej wyżej wskazanych elementów zabrakło, choć zadaniem organu w niniejszej sprawie dokładnie wyjaśniono wszystkie okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla końcowego jej rozstrzygnięcia. Sąd zauważa ponadto, nie kwestionując stanowiska Prezesa ZUS w zakresie interpretacji art. 30 u.s.u.s. (braku podstaw do umorzenia części składek finansowanych w części przez ubezpieczonych, potrącanych z wynagrodzeń), iż nieobjęta tym przepisem część zadłużenia skarżącego, co do której złożono wniosek o umorzenie, powinna podlegać szerszej analizie, znajdującej odzwierciedlenie w uzasadnienia wydawanych decyzji, po wcześniejszym przeprowadzeniu prawidłowego postępowania, tak aby urzeczywistnić dyspozycję przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Dyspozycję tych przepisów mają obowiązek uwzględniać organy administracji publicznej orzekające w trybie tzw. uznania administracyjnego. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się bowiem do zbadania, co wielokrotnie podnoszono w judykaturze, czy w sprawie nastąpiło wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisów materialnoprawnych, w których unormowano kwestię przesłanek do umarzenia należności. Sąd stwierdza dodatkowo, że organ administracyjny, a takim jest również Prezes ZUS, nie umożliwił stronie w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Naruszył tym samym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podobnie jak organ pierwszej instancji, treść art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania. Warto również zauważyć, że prawidłowe zastosowanie art. 10 K.p.a. ma szczególne znaczenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, na mocy której organ administracyjny może naprawić wszelkie wadliwości, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego jest także istotne, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do art. 81 K.p.a., normującego przebieg prowadzonego przez organ administracyjny postępowania wyjaśniającego - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jest to szczególnie istotne w sprawach, w których dochodzi do wydania rozstrzygnięcia o uznaniowym charakterze. Wezwanie przez Prezesa ZUS do ustosunkowania się w sprawie zebranych dowodów może doprowadzić do uzyskania informacji koniecznych do przeprowadzenia prawidłowej analizy sytuacji materialnej i osobistej strony. W sprawie, na co również warto zwrócić uwagę, brak było okoliczności wyłączających obowiązek z art. 10 § 1 K.p.a. W aktach sprawy nie utrwalono bowiem w drodze adnotacji, zgodnie z treścią art. 10 § 3 K.p.a., przyczyny odstąpienia od zastosowania art. 10 § 1 K.p.a. (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną). Tym samym bezpodstawne było by wprawie wyrażenie poglądu, iż zaszła okoliczność wymieniona w § 2 art. 10 K.p.a. Uchybienia powyższe stanowią więc naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią postępowanie prowadzone przed Prezesem ZUS wadliwym. Za niewystarczające z punktu widzenia prawidłowości wskazania podstawy prawnej Sąd uznał też zamieszczenie w zaskarżonej decyzji jedynie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Należało również powołać art. 83 ust. 4, art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 2003r. Sąd wyjaśnia jednocześnie, że uznając, iż zakres postępowania odwoławczego (w tym treść art. 138 K.p.a.) umożliwia organowi drugiej instancji wyeliminowanie błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji, uchylił wyłącznie decyzję organu odwoławczego, umożliwiając tym samym wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wyeliminowane z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygniecie z punktu drugiego ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca nie była zobowiązana do uiszczenia wpisu, nie uczestniczyła też w rozprawie, więc nie poniosła kosztów związanych z dojazdem do sądu. Nie reprezentował jej również pełnomocnik, z którego udziałem łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.