III SA/Wa 3219/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia 29 czerwca 2005 r. Skarżąca M.Z. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") o umorzenie odsetek od zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za okres od dnia 3 września 1999 r. do 20 stycznia 2000 r. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że w okresie, w którym powstała zaległość była zatrudniona na podstawie umowy o pracę i jednocześnie opłacała składki na ubezpieczeni zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Wskazała, że w okresie, którego dotyczył wniosek przebywała na urlopie macierzyńskim, zaś zgodnie z poglądem powszechnie ówcześnie panującym i wynikającym z zawiłości obowiązujących przepisów, przez okres trwania tego urlopu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie powinny być odprowadzane składki na ubezpieczenia społeczne. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego w sprawie o sygnaturze akt I UK 280/04, Skarżąca zaznaczyła, że dopiero to orzeczenie w sposób jednoznaczny wyjaśniło kwestię podlegania ubezpieczeniom społecznym osoby zatrudnionej na umowę o pracę, jednocześnie prowadzącej działalność gospodarczą, a przebywającej na urlopie macierzyńskim. W konsekwencji Skarżąca wyjaśniła, że powstała zaległość nie została przez nią spowodowana umyślnie, zaś fakt wielokrotnego otrzymania od ZUS zaświadczenia o stanie zobowiązań utrzymywał ją w przekonaniu, że jej rozliczenia prowadzone są prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreśliła nadto, że przez cały okres podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej wszystkie składki odprowadzała w prawidłowej wysokości i w obowiązujących terminach, zaś po otrzymaniu informacji o zaległości powstałej w okresie urlopu macierzyńskiego bezzwłocznie skorygowała złożone deklaracje i wpłaciła należne składki. Wnosząc o umorzenie Skarżąca zwróciła się o uwzględnienie również jej ważnego interesu i braku społecznej szkodliwości czynu. Podniosła, że stoi w obliczu konieczności dokonania dużych zmian organizacyjnych prowadzonej przez siebie firmy, do których niezbędne będą środki pochodzące z kredytu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] ZUS odmówił Skarżącej umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od października 1999 r. do stycznia 2000 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził w pierwszej kolejności, że wydając zaświadczenia o niezaleganiu nie mógł stwierdzić istnienia ewentualnych zaległości na koncie osobistym Skarżącej, ponieważ w momencie wydawania przedmiotowych zaświadczeń nie stwierdzono zaległości, wynikających z deklaracji rozliczeniowych, złożonych przez płatnika, a to dlatego, że przy wydawaniu zaświadczenia podstawę stanowiły dokumenty, złożone przez Skarżącą. Postępowanie nie dotyczyło zaś ustalania przebiegu ubezpieczenia Skarżącej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w kontekście równoległego zatrudnienia na umowę o pracę. Nadto ZUS wskazał, że umarzanie odsetek za zwłokę nie jest czynnością uznaniową, a obowiązujące w tym zakresie przepisy nie przewidują możliwości umorzenia samych odsetek za zwłokę, przy pozostawieniu do zapłaty należności głównej. Powołując się na treść art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." organ stwierdził, że umorzenie odsetek za zwłokę może nastąpić tylko wtedy, gdy zachodzi całkowita nieściągalność należności głównej, stanowiąca - zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu - wyłączną przesłankę umarzania tej należności. Przytoczył też treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s., enumeratywnie wymieniającego uznawane przez ustawodawcę przypadki całkowitej nieściągalności. Organ wskazał też na treść art. 28 ust. 3a, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami tych składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w przepisach Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - dalej: "Rozporządzenia". Dodał, że w przypadku wystąpienia przesłanek, określonych w powyższych przepisach, zgodnie z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. umorzenie składek powoduje z mocy prawa umorzenie także odsetek za zwłokę. Zaznaczył przy tym, że do składek na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w zakresie umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy, dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne, zgodnie z art. 32 u.s.u.s. Pismem z dnia 19 sierpnia 2005 r. Skarżąca zwróciła się na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie w całości - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzji ZUS z dnia 4 sierpnia 2005 r. Decyzji tej zarzuciła nierzetelne rozpatrzenie jej wniosku o umorzenie odsetek, a tym samym naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 67 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) - dalej: "ord. pod.". Uzasadniając wniosek Skarżąca stwierdziła, że zawarte w uzasadnieniu decyzji wywody organu zawężają się wyłącznie do wyjaśnienia kwestii wydawania przez ZUS zaświadczeń o niezaleganiu w opłacaniu składek, z pominięciem pozostałej argumentacji, zawartej w jej wniosku o umorzenie odsetek, dotyczącej m.in. okoliczności powstania zaległości, co stanowiło naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 12 k.p.a. W związku z tym zarzutem Skarżąca ponowiła swoje twierdzenia, dotyczące jej błędnego przeświadczenia o niezaleganiu z należnościami. Nadto podniosła, że zawarte w decyzji ZUS stwierdzenie o braku możliwości umorzenia samych odsetek za zwłokę przy pozostawieniu do zapłaty należności głównej narusza art. 67 § 1 ord. pod., który wyraźnie upoważnia organy do umorzenia dowolnej części zadłużenia, uzależniając decyzję w tym zakresie jedynie od ważnego interesu podatnika. Za kolejne naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 art. 12 oraz art. 67 § 1 ord. pod. Skarżąca uznała także fakt nieuwzględnienia przez ZUS podniesionych przez nią we wniosku o umorzenie należności argumentów, odnoszących się do sytuacji rynkowej prowadzonej przez nią firmy i będącej jej wynikiem konieczności dokonania dużych zmian organizacyjnych. Odnosząc się do podnoszonej przez organ w uzasadnieniu decyzji argumentacji, opartej na przepisach Rozporządzenia, Skarżąca stwierdziła, że uiszczenie w czerwcu 2005 r. składek za okres urlopu macierzyńskiego w bardzo dużym stopniu naruszył budżet jej spółki, zaś dodatkowe jego obciążenie spowoduje utratę płynności, co pozbawi w efekcie Skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, a tym samym spełniona jest przywoływana przez organ przesłanka, wymieniona w Rozporządzeniu. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że obowiązujące przepisy u.s.u.s. w zakresie umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek nie przewidują możliwości umorzenia samych odsetek za zwłokę przy pozostawieniu do zapłaty należności głównej. Powołał się w tym zakresie na art. 28 ust. 4 u.s.u.s. i wskazał, że umorzenie składek w związku ze stwierdzeniem ich nieściągalności, o której mowa w ust. 2 przepisu, powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę. W świetle powyższych przepisów Prezes ZUS nie znalazł podstaw prawnych do umorzenia odsetek, zgodnie z wnioskiem Skarżącej. Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając jej nierzetelne rozpatrzenie wniosku z dnia 19 sierpnia 2005 r., a tym samym naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 67 § 1 ord. pod. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że przywoływany w zaskarżonej decyzji przepis art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie ma zastosowania w jej sprawie, zaś drugi z przepisów powoływanych w decyzji przez organ, tj. art. 28 ust. 2 u.s.u.s., przywołany jest w sposób sprzeczny z obowiązującym stanem prawnym. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074, ze zm.) stanowi, iż "można umarzać należności z tytułu składek pomimo ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązaną do ich opłacenia jest osoba fizyczna (...), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby". Zdaniem Skarżącej taki interes wykazała ona w swoim wniosku, ale w wydanej decyzji organ, powołując się na błędną podstawę prawną, nie ustosunkował się do zawartego w tym wniosku uzasadnienia, pomijając również stan faktyczny i przesłanki, jakie występują w sprawie niniejszej. W ocenie Skarżącej takie działanie jest świadectwem pobieżnego traktowania sprawy przez Prezesa ZUS, stanowiącego naruszenie przepisów k.p.a. Podniosła, że w celu wydania prawidłowego orzeczenia organ zobowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i prawny, a uzasadnienie decyzji odmawiającej umorzenia zobowiązania powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ instytucji tej nie zastosował. Za naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca uznała uchybienie przez Prezesa ZUS powyższym czynnościom, brak zbadania stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brak uzasadnienia co do niezastosowania przepisu art. 17 cytowanej wyżej ustawy zmieniającej. Dalej w skardze ponowiła zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentację, dotyczącą niezgodności stanowiska organu z dyspozycją art. 67 § 1 ord. pod., zarzucając Prezesowi ZUS naruszenie tego przepisu. Stwierdziła też, że w sprawie naruszona została zasada praworządności, ponieważ wydane w obu instancjach rozstrzygnięcia nie znajdują oparcia w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd podjął rozważania dotyczące podniesionego w skardze zarzutu błędnej interpretacji przez Prezesa ZUS art. 28 ust. 4 u.s.u.s., w zakresie w jakim organ uznał, że przepis ten nie przewiduje możliwości umorzenia samych odsetek za zwłokę przy pozostawieniu do zapłaty należności głównej. Uznając powyższy zarzut za zasadny, Sąd uznał za konieczne poczynić w tym miejscu kilka uwag natury ogólnej, dotyczących trybu umarzania należności z tytułu składek przez ZUS. Powyższą kwestię regulują przepisy art. 28 u.s.u.s., zaś w zakresie szczegółowych zasad umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek przepis § 3 Rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 przywołanego wyżej artykułu należności z tytułu składek mogą być umarzane przez ZUS w całości lub w części, z uwzględnieniem ustępów 2 - 4, zawierających m.in. przesłanki, jakimi kierować się winien organ, rozpatrując wniosek o umorzenie. Cytowany przepis nie precyzuje pojęcia "należności z tytułu składek". Zostało ono jednak zdefiniowane wprost w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., który terminem tym określa składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę, przy czym intencją ustawodawcy było odniesienie tak określonego sformułowania do całego tekstu ustawy, o czym świadczy - w ocenie Sądu - użycie zwrotu "zwane dalej -należnościami z tytułu składek-". Wykładnia systemowa przepisów ustawy, zmierzająca do jak najwierniejszego odzwierciedlenia intencji ustawodawcy, nakazuje zatem przyjąć, że użyty w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek" obejmuje swym zakresem pojęciowym - zgodnie z przytoczoną definicją zawartą w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. - także odsetki za zwłokę. Oznacza to więc, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość orzeczenia przez ZUS o umorzeniu także odsetek. Powyższą konstatację Sąd powiązał dodatkowo z literalnym brzmieniem art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w zakresie, w jakim przepis ten pozwala organowi umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części. Brak innych wskazań w tej materii prowadzi - w ocenie Sądu - do wniosku, że nie ma żadnych prawnych przeszkód do wydania przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.s.u.s., w części obejmującej np. odsetki za zwłokę. Sąd stwierdził, że na powyższą ocenę nie wpływa treść art. 28 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Przepis ten bowiem nie tylko nie stoi w sprzeczności z dokonaną powyżej interpretacją art. 28 ust. 1 u.s.u.s., ale - w ocenie Sądu - stanowi jej logiczne uzupełnienie. W pierwszej kolejności zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że w cytowanym ust. 4 art. 28 mowa jest o umorzeniu składek, nie zaś umorzeniu należności z tytułu składek. Skoro zatem w obrębie jednego artykułu ustawodawca posłużył się dwoma różnymi pojęciami, to zasada racjonalnego ustawodawcy każe przyjąć, że uczynił to w sposób świadomy. Wynika to też w sposób logiczny z porównania treści ust. 1 i ust. 4 art. 28 u.s.u.s., która prowadzi nadto do wniosku, że przepis ust. 4 stanowi wręcz swoiste lex specialis względem przepisu ogólnego ust. 1. Przewidując bowiem możliwość orzeczenia przez organ o umorzeniu wyłącznie części należności z tytułu składek, a zatem - jak wskazano - np. jedynie odsetek za zwłokę, ustawodawca zastrzegł, że umorzenie tych należności w części, dotyczącej składek, a zatem stanowiącej należność główną, skutkuje z mocy prawa umorzeniem pozostałych części tej należności, mających charakter akcesoryjny. Skutku takiego ustawa nie wiąże natomiast z umorzeniem żadnej innej części należności z tytułu składek. Odnosząc powyższe wnioski do sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że bezzasadne są zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywody Prezesa ZUS, zmierzające do wykazania, że art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie daje możliwości umarzania samych odsetek za zwłokę, o co wnosiła Skarżąca, przy pozostawieniu do zapłaty należności głównej. Jak wykazał Sąd w przedstawionych na wstępie rozważaniach, wniosek taki nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Istotnie przyznać należy, że powoływany ust. 4 ust. 28 u.s.u.s. nie pozwala organowi na umorzenie wyłącznie zaległych składek, przy pozostawieniu do zapłaty pozostałych należności pochodnych (m.in. odsetek za zwłokę), gdyż w wypadku podjęcia przez ZUS decyzji o ich umorzeniu, pozostałe należności podlegają umorzeniu z mocy ustawy. W sprawie niniejszej wniosek Skarżącej dotyczył umorzenia należności z tytułu składek w części, obejmującej wyłącznie odsetki za zwłokę. Nie było zatem żadnych prawnych przeszkód do uznania, że wniosek Skarżącej w takim zakresie nie mógł być rozpoznany pod kątem wystąpienia przesłanek umorzeniowych, określonych w art. 28 ust. 2 - 3a u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia. W szczególności za taką przeszkodę nie mógł zostać uznany przepis art. 28 ust. 4 u.s.u.s., który - jak trafnie wskazała Skarżąca - w istocie nie miał w sprawie zastosowania. Tym samym Sąd stwierdził, że dokonując w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni art. 28 ust. 4 u.s.u.s. i uznając, że przepis ten nie dawał możliwości umorzenia względem Skarżącej należności z tytułu składek w części obejmującej odsetki za zwłokę, Prezes ZUS naruszył przepis prawa materialnego, zaś naruszenie to miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w sprawie wystąpiła przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." Jednocześnie Sąd podzielił argumentację Skarżącej, że powyższe działanie organu sprzeczne jest z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, tj. zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania do organu (art. 8 k.p.a.), których zastosowanie w sprawie wynika wprost z art. 123 u.s.u.s., a także z art. 180 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się natomiast w tym działaniu znamion naruszenia zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.), ani też przepisu art. 107 § 3 k.p.a., nakazującego organowi administracji publicznej zawrzeć w uzasadnieniu decyzji wskazanie faktów, które uznał za istotne przy wydaniu rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów. Okoliczność błędnej interpretacji przepisów, powołanych przez organ w decyzji, nie może w ocenie Sądu stanowić uzasadnienia dla zarzutu, opartego na art. 107 § 3 lub art. 9 k.p.a. Prezes ZUS dopełnił bowiem ciążącego na nim obowiązku wskazania przepisów, które w jego ocenie stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia, mimo iż jego ocena w zakresie sposobu zastosowania tych przepisów była - jak wskazano - błędna. Wada ta stała się zaś przyczyną uchylenia decyzji przez Sąd. W rezultacie na organie spoczywać będzie obecnie obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, ale przy założeniu, że umorzenie należności z tytułu składek w części stanowiącej odsetki za zwłokę jest dopuszczalne. Wydane w wyniku przeprowadzonego postępowania rozstrzygnięcie winno czynić zadość przepisom tak materialnoprawnym jak i przepisom postępowania, w tym także dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu nie miała też racji Skarżąca, zarzucając Prezesowi ZUS naruszenie art. 67 § 1 ord. pod. Przepis ten nie miał bowiem w sprawie zastosowania. Jak trafnie wskazał bowiem organ w odpowiedzi na skargę, art. 31 u.s.u.s., zawierający odesłanie do enumeratywnie wymienionych przepisów ord. pod., mających zastosowanie do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, nie wymienia art. 67 ord. pod. Na marginesie Sąd zauważa, że odesłanie takie jest zbędne, gdyż zasady i przesłanki umarzania należności z tytułu składek uregulowane są w sposób wyczerpujący w omówionych wyżej przepisach art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia. Fakt odmiennego uregulowania tych zasad w przepisach u.s.u.s. oraz ord. pod. uznać natomiast należy za wyraz świadomego działania ustawodawcy. Słusznie Skarżąca wskazuje natomiast, że przy rozpatrzeniu sprawy Prezes ZUS powinien był wziąć pod uwagę treść art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych i innych ustaw. Przepis ten istotnie mógł bowiem mieć zastosowanie w sprawie niniejszej. Zgodnie z jego punktem 2, ZUS może umarzać należności z tytułu składek: ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r. - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Przedmiotem wniosku Skarżącej o umorzenie należności były odsetki za zwłokę z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za okres od 3 września 1999 r. do 20 stycznia 2000 r., a zatem należności objęte przedmiotowym zakresem cytowanego wyżej przepisu. Słuszne są również podniesione w skardze twierdzenia dotyczące obowiązku dopełnienia przez organ zasad ogólnych postępowania. Sąd podkreślił przy tym, że decyzje, wydawane na podstawie art. 28 u.s.u.s. w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, oparte są na uznaniu organu. Wynika to z użytego przez prawodawcę w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zwrotu "może umorzyć" ("mogą być umorzone"). Uznanie administracyjne jest zaś konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednak, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najstaranniejszego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95 (Orz. Pod. 1997/3 str. 14), w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95 (LEX nr 26643), w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 (Serwis Podatkowy 1997/7 str. 51, POP 1997/2 poz. 49, Glosa 1997/7 str. 32), czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95 (niepubl.). Jak już wskazywano wyżej, ZUS w wykonaniu swoich kompetencji działa w oparciu o przepisy k.p.a. Oznacza to, że wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy "k.p.a.", o czym stanowi przywołany już wyżej art. 180 § 1 k.p.a. i art. 123 u.s.u.s. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a. Sąd podkreśla przy tym, że wobec błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, stanowiącej - jak Sąd wywiódł - samoistną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i prowadzącej do zaniechania podjęcia przez organ rozważań w zakresie oceny przesłanek umorzenia należności, zgodnie z wnioskiem Skarżącej, podnoszone przez nią w skardze zarzuty - jakkolwiek co do zasady słuszne - nie mogą stanowić przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji. W powyższym kontekście ich analiza i ocena, dokonana przez Sąd, ma charakter postulatywny i odczytywać ją należy jako wskazania dla organu co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, mając na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd z urzędu dopatrzył się dalszego naruszenia przepisów postępowania, również mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem spełniającego przywoływaną wyżej przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., a mianowicie niedopełnienia przez organ wymogu zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa ZUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia brak jest informacji o zapoznaniu Skarżącego z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes ZUS, a wcześniej ZUS, jako organ pierwszej instancji, naruszyli jedną z podstawowych zasad postępowania. Dodatkowo okoliczność tę Prezes ZUS pominął, badając decyzję ZUS jako organ drugiej instancji, czy dodatkowo naruszył art. 138 k.p.a. Sąd zważył nadto, że przepisy k.p.a., które stosuje ZUS oraz Prezes ZUS w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, nie zawierają odpowiednika przytoczonego wyżej art. 134 p.p.s.a. Oznacza to, że organ nie może z urzędu wyjść poza zakres przedmiotowy rozpatrywanej sprawy, gdyż stanowiłoby to naruszenie przepisu art. 104 § 2 k.p.a., zgodnie z którym decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Granice sprawy administracyjnej wyznacza zaś zakres wniosku, który - zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. - strona postępowania winna jest określić w piśmie wszczynającym. W sprawie niniejszej przedmiotem wniosku Skarżącej o umorzenie, złożonym w piśmie z dnia 29 czerwca 2005 r., były odsetki od zaległości z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za okres od dnia 3 września 1999 r. do dnia 20 stycznia 2000 r. Tymczasem decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. ZUS odmówił skarżącej umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od października 1999 r. do stycznia 2000 r. Oznacza to, że organ wykroczył poza granice wniosku Skarżącej, wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie odsetek od zaległości z tytułu składek na Fundusz Pracy, o których umorzenie Skarżąca nie wnosiła. Jednocześnie jednak, precyzując okres, którego dotyczyły zaległe składki, ZUS jako miesiące graniczne wskazał październik 1999 r. i styczeń 2000 r. W rezultacie organ wykluczył spod decyzji odsetki składek należnych za wrzesień 1999 r. i w tym zakresie nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, co także stanowiło naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. Pozostało ono niezauważone przez Prezesa ZUS, który w rezultacie utrzymał w mocy decyzję wadliwą i naruszył art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i spełniającym przesłankę uchylenia decyzji, określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania przedwczesne są jakiekolwiek rozważania Sądu w przedmiocie treści wydanych rozstrzygnięć. Na Prezesie ZUS, jako organie odwoławczym, ciąży bowiem obecnie obowiązek ponownego rozpatrzenia całości sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany. Musi on zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Dokonując powyższej analizy i wydając rozstrzygnięcie ostateczne Prezes ZUS winien mieć na uwadze wszystkie przesłanki umorzeniowe, wymienione w art. 28 u.s.u.s., a zatem także przesłanki określone w ust. 3a, które muszą jednak być rozpatrywane łącznie ze wskazaniami, zawartymi w § 3 Rozporządzenia. Kierując się tymi przesłankami, a także uwzględniając zasady ogólne postępowania, wyznaczone w k.p.a., Prezes ZUS powinien wydać ostateczne rozstrzygnięcie i przedstawić w uzasadnieniu decyzji argumentację, opartą na rzetelnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i stosownych norm prawnych. Istotne jest przy tym powiązanie obu tych sfer badania - faktycznej i prawnej - poprzez wskazanie ich wzajemnego odniesienia i wyprowadzenia stosownych wniosków. Innymi słowy, chcąc przekonać stronę o słuszności wydanego rozstrzygnięcia, organ powinien wykazać, że wynikało ono w sposób jasny z subsumpcji obowiązujących przepisów do stanu faktycznego sprawy, ustalonego m.in. w oparciu o argumentację podnoszona przez stronę w toku postępowania. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 28 u.s.u.s., a także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 104 § 2 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.