III SA/Wa 325/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2005 r. sprawy ze skargi U.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana w całości. III SA/Wa 325/05 Uzasadnienie Pani U.S., dalej zwana Skarżącą, pismem z dnia 12 listopada 2003 roku wystąpiła z wnioskiem o umorzenie zaległych należności wobec ZUS motywując go trudną sytuacją materialną i rodzinną. Podniosła w uzasadnieniu, że od 1 października 2003 roku jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, ma na utrzymaniu syna, ucznia szkoły ponadpodstawowej, a nadto kłopoty zdrowotne. W chwili składania wniosku do ZUS oczekiwała na orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Zaległy rachunek za energię elektryczną Skarżąca mogła spłacić tylko dzięki udzielonej jej pomocy przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Także dzięki tej pomocy mogła zakupić niezbędne lekarstwa. Decyzją z dnia [...] października 2004 roku o nr [...] w sprawie [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości, powołując się na art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887, ze zm., dalej uosus), który stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wskazując przepisy art. 28 ust. 3a uosus i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), które dają możliwość umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonym, którzy sami są płatnikami składek, Zakład podniósł, że Skarżąca nie udokumentowała w sposób należyty swojej sytuacji materialnej i rodzinnej. Zakład ustalił także, że Skarżąca w okresie od 13 maja 2004 roku do 31 maja 2004 roku była zatrudniona w firmie M. sp. z o.o. w P., co przesądziło - jak wynika z uzasadnienia decyzji - o odmowie umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3a uosus i przepisów w/w rozporządzenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2004 roku, wskazując w uzasadnieniu, iż nie podniosła ona w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ani nowych dowodów na potwierdzenie sytuacji materialnej, ani okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji. Pani U.S., zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że decyzja ZUS opiera się na tym, że podjęła ona pracę. Podkreśliła, że jej warunki materialne, kłopoty zdrowotne i narastające zadłużenie zmusiły ją do poszukiwania pracy. Skarżąca wskazała nadto, że przebywa na zwolnieniu lekarskim. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2004 roku, dodatkowo wskazując, że przepisy 28 uosus i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne winny być stosowane na zasadach wyjątkowości, wtedy, gdy zainteresowany wykaże, że rzeczywiście ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu, aczkolwiek nie z przyczyn wywiedzionych w skardze. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 66 uosus Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 uosus, przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Art. 68 ust. 1 pkt 1 określa, iż do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W tak określony zakres działania wpisuje się kompetencja Zakładu do umarzania należności z tytułu składek, które Zakład może stosownie do art. 28 uosus umorzyć w całości lub w części. Art. 83 ust. 1 uosus precyzuje, że Zakład swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek wykonuje przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 uosus przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 uosus są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Odwołanie od takiej decyzji do sądu daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu gwarancję nie tylko kontroli legalności decyzji, lecz i jej merytorycznej treści, sąd bowiem - stosownie do art. 417 (14) § 2 Kpc w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 uosus w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Art. 78 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 123 uosus w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wymaga w tym miejscu zdaniem Sądu podkreślenia, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umorzenia należności z tytułu składek. Pamiętać należy również, że stosownie do art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zgodnie z art. 127 § 1 i 2 od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjątkowo tylko od decyzji wydawanych w I instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, tj. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przytoczone okoliczności i przepisy wskazują bez wątpliwości na fakt, że każda strona postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ administracji publicznej wyższego stopnia. Jak wykazano wyżej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z art. 66 uosus jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 uosus przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Co prawda, pojęcie organu administracji państwowej na gruncie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (która mówi o administracji rządowej oraz o organach władzy publicznej) oraz na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, który mówi w art. 17 i 18 o organach administracji rządowej, organach administracji publicznej oraz organach państwowych, zdaje się straciło aktualność, to bez wątpienia można stwierdzić, że Zakład organem administracji państwowej nie jest. Zakład nie jest także organem wskazanym wyraźnie w art. 127 § 3 Kpa i nawet ta okoliczność, że prowadzi działalność na terenie całego kraju nie przemawia za zastosowaniem art. 127 § 3 Kpa w przypadku decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Po pierwsze bowiem przepis art. 127 § 3 Kpa, stanowiąc, że od decyzji SKO nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uzależnia możliwości skorzystania z tego trybu od terytorialnego zasięgu działania. Po drugie, ewentualne wskazanie na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisu art. 127 § 3 Kpa, że w przypadku danego organu od jego decyzji nie służy odwołanie, lecz tylko tryb wnioskowania o ponowne rozpatrzenie sprawy organu, możliwe byłoby zdaniem Sądu wyłącznie wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie było możliwe na podstawie art. 17 Kpa. Tymczasem art. 17 Kpa określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (tj. organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wojewodów) odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Organ taki da się wskazać na podstawie samej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 66 ust. 2 tej ustawy wyraźnie stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Ministrem tym jest obecnie - zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji państwowej (Dz.U. nr 159 poz. 1548, ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej. Możliwość wskazania na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organu wyższej instancji w stosunku do ZUS wyklucza zatem potrzebę stosowania art. 127 § 3 Kpa w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest zatem zdaniem Sądu podstaw, by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia tych spraw w tym trybie. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiałaby nie tylko treść powołanych przepisów art. 123 uosus oraz art. 15, 17 i 127 Kpa, lecz także orzecznictwo NSA. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2002 roku w/s V SA 1573/01 (LEX nr 82685) dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Niezgodne z tym standardem byłoby nie tylko - jak podkreślił NSA - używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard. Z tym standardem niezgodne byłoby stosowanie analogii w sytuacji gdy byłoby to zbędne a nadto prowadziło do uszczuplenia praw jednostki. Tylko na marginesie Sąd chciałby wskazać, że nawet gdyby Zakład miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 Kpa, badana decyzja, jako wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności. Ponieważ ani Prezes Zakładu, ani Zakład nie są organami właściwymi do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek, a w świetle powyższych wywodów jest bezsporne, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu w rozumieniu art. 17 pkt 3 Kpa jest Minister Polityki Społecznej, Sąd był obowiązany - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa -stwierdzić nieważność zaskarżanej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Podkreślenia wymaga również, że w badanej sprawie Zakład nie wywiązał się także z obowiązku nałożonego na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ jest zobowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.