III SA/Wa 325/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz strony skarżącej kwotę 72,40 zł (siedemdziesiąt dwa złote i 40/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H. K. pismem z 13 października 2005 r. zwróciła się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: Prezes KRUS) z wnioskiem o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe, macierzyńskie i emerytalno-rentowe wraz z odsetkami za zwłokę, pozostałych po zmarłym mężu W. K., w łącznej wysokości 10.220,20 zł. W uzasadnieniu podniosła, że jej mąż zmarł nagle w wieku [...] lat. Zarówno syn jak i córka - dorosłe dzieci strony - są bezrobotni oraz zamieszkują wraz ze stroną. Syn jako masarz utrzymuje się jedynie z dorywczej pracy, a córka przerwała studia z uwagi na brak funduszy. Wszelkie oszczędności pochłonęły wydatki na leczenie męża. Rodzina jest w bardzo złej sytuacji finansowej, nie stać jej na spłatę zadłużenia po zmarłym. Prezes KRUS decyzją z dnia [...] listopada 2005r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm., dalej: u.s.r.), umorzył całość odsetek za zwłokę w wysokości 4.109,50 zł, nie rozstrzygając o pozostałej części wniosku. W uzasadnieniu stwierdził, powołując się na treść art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., iż podejmując decyzję uwzględnił trudną sytuację materialno - bytową rodziny oraz śmierć męża strony. H. K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 23 listopada 2005r. podziękowała za umorzenie odsetek, jednakże zwróciła się również o umorzenie "pozostałych zaległości". W uzasadnieniu ponowiła argumentację zawartą we wniosku umorzenie, wyjaśniając jednocześnie, że obecnie nie ma wystarczająco dużo środków finansowych, nawet na codzienne wydatki, nie mówiąc o zapłacie ponad 6.000 zł zaległości męża. Prezes KRUS decyzją z [...] listopada 2005r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił "dalszego umorzenia wnioskowanych należności", w podstawie prawnej wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż zobowiązanie z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, dotyczące odsetek od należności głównej zostało stronie umorzone, a pozostała należność jest rozłożona na dogodne raty. Decyzja jest zatem współmierna do sytuacji podanej przez stronę we wniosku o umorzenie. Podniesiono ponadto, iż strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podała nowych okoliczności uniemożliwiających spłatę zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie pozostałej zaległości z tytułu nieopłaconych przez zmarłego męża składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu podkreśliła, iż umorzeni odsetki nie daje jej realnej pomocy, do zapłacenia pozostaje bowiem jeszcze dług w nominalnej wysokości. Wyraziła przekonanie, iż Państwo nie straci na niezapłaconych składkach emerytalnych męża, który nie dożył emerytury. Stwierdziła ponadto, iż sprawa została rozpatrzona bardzo pobieżnie. Organ powinien bardziej wnikliwie i dokładniej zbadać sytuację finansową strony, która jest krytyczna. Skarżąca utrzymuje dwoje bezrobotnych dzieci oraz wspomaga chorą na nerki córkę, poddawaną dializie. Mógł to uczynić przez zasięgnięcie informacji z opieki społecznej w T.. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził dodatkowo, iż wbrew zarzutowi skarżącej organ zasięgnął informacji odnośnie sytuacji strony w opiece społecznej w T. (k. 83, 88 akt administracyjnych), a w aktach sprawy znajduje się oświadczenie strony o zapoznaniu się z materiałem dowodowym sprawy (k. 118 akt administracyjnych). Wyjaśnił ponadto, iż rozumie trudną sytuację skarżącej, niemniej jednak przy umarzaniu należności musi brać pod uwagę także interes społeczny, tj. stan finansów funduszy emerytalno-rentowych i składkowego, które przeznaczane są na wypłatę rent i emerytur rolnikom, a nie na opiekę społeczną. Przedstawiono też, co spowodowało powstanie zadłużenie oraz wyjaśniono, iż na wniosek strony skarżącej rozłożono pozostałe do zapłaty zadłużenie na raty, z których strona wpłaciła dwie, a organ zaliczył na jego poczet, po potrąceniu, zasiłek chorobowy w wysokości 546 zł. Podniesiono także, iż strona przejęła po mężu spadek z dobrodziejstwem inwentarza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z powodów w niej zawartych. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które w jej ocenie uzasadniają usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Zdaniem Sądu Prezes KRUS, który zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, a decyzje wydawane przez niego, w trybie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r., są decyzjami administracyjnymi, dopuścił się naruszenia przepisów skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sąd zauważa, że art. 180 § 1 K.p.a. stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się między innymi sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych (art. 180 § 2 K.p.a.). Według zaś art. 1 pkt 1 K.p.a. Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 K.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes KRUS (art. 2 ust. 2 u.s.r.). W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa KRUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiednie pouczenie w tej materii znalazło się w decyzji z [...] listopada 2005r. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. Dlatego też postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem (załatwieniem sprawy) przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z 17 listopada 2000r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z 27 listopada 2001r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760). Oznacza to, iż organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek wydać wyłącznie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a.: albo utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1 powołanego przepisu), albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie pierwszej instancji (pkt 2 powołanego przepisu), albo umorzyć postępowanie odwoławcze (pkt 3 powołanego przepisu). Żadnego z wyżej wskazanych rozstrzygnięć nie zawiera zaskarżona decyzji, czego zaaprobować nie sposób. Podobne stanowisko było prezentowane wielokrotnie w doktrynie, także na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8 poz. 60 ze zm.), która zawiera w art. 233 analogiczne unormowanie do art. 138 k.p.a. Autorzy komentarzy do Ordynacji podatkowej stwierdzają, że art. 233 tej ustawy zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 740). Sąd już z tego powodu uznał, iż zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza treść art. 138 § 1 K.p.a. Skład orzekający stwierdza ponadto, iż organ odwoławczy (rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) przywołał wprawdzie w podstawie prawnej swej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika, iż w przypadku rozstrzygnięcia merytorycznego mógł jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, uznał jednak za zasadne odmówić "dalszego umorzenia wnioskowanych należności". Takie sformułowanie sentencji decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest nieprawidłowe i niedopuszczalne, zważywszy także na okoliczność, iż Prezes KRUS, działając jako organ pierwszej instancji, nie rozstrzygnął o całości żądania strony. Wypowiedział się bowiem w swej decyzji z [...] listopada 2005r., poprzedzającej zaskarżoną decyzję, jedynie w kwestii odsetek od zaległości z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników. Nie wypowiedział się natomiast co do należności głównej, o której umorzenie również wnosiła strona skarżąca. Tym samym organ odwoławczy (ponownie rozpatrujący sprawę) formułując sentencję "odmawiam dalszego umorzenia wnioskowanych należności" wkroczył w kompetencje organu pierwszej instancji, który miał obowiązek odmówić uwzględnienia wniosku strony w pozostałym zakresie, skoro uznał, iż zasadne jest umorzenie tylko odsetek od należności z tytułu niezapłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Naruszona została więc jedna z podstawowych reguł postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 K.p.a. - zasada dwuinstancyjności, co w świetle art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., mającego zastosowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Strona w świetle art. 15 K.p.a. ma prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy; po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ drugiej instancji. W rozpoznawanej sprawie o części żądania orzekł wyłącznie organ odwoławczy (ponownie rozpatrujący sprawę). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Prezes KRUS powinien również zastanowić się czy wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, ze względu na jego treść, nie potraktować jako wniosku o uzupełnienie decyzji wydanej [...] listopada 2005r. W tym miejscu warto również zwrócić uwagę organu, iż w postępowaniu odwoławczym (także w postępowaniu toczącym się na skutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) obowiązuje zakaz wydawania decyzji na niekorzyść odwołującego się (art.. 139 K.p.a.). Tym samym nie można pozbawić strony już raz przyznanego jej prawa do umorzenia odsetek. Sąd zauważa też, iż nie może uczynić zadość żądaniu strony zawartemu w skardze i nie może umorzyć pozostałej do zapłaty zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Właściwym w zakresie wydawania rozstrzygnięć w sprawie umorzenia tychże należności jest Prezes KRUS i to on rozstrzyga czy należy je umorzyć, czy też nie. Ustawodawca postanowił bowiem, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji (w niniejszej sprawie Prezes KRUS). Sądy administracyjne, o czym wspominano wyżej, zajmuje się natomiast kontrolą legalności zaskarżonych decyzji i w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a., eliminuje z obrotu prawnego zaskarżony akt. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a więc uznanie przez Sąd, iż decyzja zawiera kwalifikowaną wadę prawną powoduje, iż skład orzekający nie może się wypowiedzieć co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Sąd, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. Zakres, w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana określono na zasadzie art. 152 P.p.s.a. (punkt drugi sentencji). Postanowienie o kosztach sądowych zapadło na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Strona skarżąca uczestnicząc w rozprawie i korzystając z prawa przewidzianego w art. 210 § 1 P.p.s.a. wykazała, iż poniosła koszty dojazdu do sądu (punkt trzeci sentencji).