III SA/Wa 3285/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Sokołowska, asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr[...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. III Sa/Wa 3285/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2005 r., Nr[...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr[...], którą na podstawie art. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) odmówił pani J. B. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu organ podał, iż w myśl art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być w całości lub w części umarzane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do treści art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zgodnie z treścią art. 28 ust. 3 zachodzi wówczas, gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję lub gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednocześnie zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Określone w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) kryteria umarzania należności przewidują, że umarzanie jest dopuszczalne, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Odnosząc powyższy stan prawny do sytuacji skarżącej organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia zadłużenia, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Strona postępowania nie wykazała również, że zachodzą okoliczności przewidziane w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pismem z dnia 04 września 2005 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, składając wniosek o umorzenie zaległości w spłacie składek na ubezpieczenie społeczne. Dla wykazania zasadności swojej prośby skarżąca wskazała na trudną sytuację finansową, która uniemożliwia jej spłacenie zaległości płatniczych wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr[...]. W uzasadnieniu organ podał, że w toku prowadzonego postępowania, związanego z jej ponownym rozpatrzeniem, powtórnej analizie poddano zgromadzone w sprawie dokumenty dotyczące okresu nieopłacania należności, wielkości powstałych zobowiązań a także przeanalizowano informacje dotyczące stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej zobowiązanej, które były uwzględnione przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Organ wskazał na informacje, zawarte w kwestionariuszu o stanie majątkowym, dokumencie dotyczącym wielkości dochodu osiąganego przez skarżącą w danym miesiącu, potwierdzeniu spłaty kredytu. Uwzględniono również informacje przedstawione przez stronę postępowaniu we wniosku z dnia 04 września 2005 r. oraz wyjaśnienia przesłane w piśmie z dnia 20 września 2005 r., w którym skarżąca podała wysokość wydatków za energię - 153, 00 złotych, za wodę - 230,00 złotych. W opinii organu zebrany materiał dowodowy nie potwierdził okoliczności, które pozwalałyby na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości bądź w części. Powyższa decyzja z dnia [...] października 2005 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej zaległości w spłacie składek na ubezpieczenia społeczne powinny być umorzone ze względu na trudną sytuację finansową skarżącej, która została przedstawiona we wcześniejszym wniosku z dnia 04 września 2005 r. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych w C. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podał, iż skarżąca utrzymuje się z renty w wysokości brutto 1337 złotych 12 groszy. Z renty rodzinnej dokonywane są potrącenia z tytułu egzekucji komorniczej w wysokości 340 złotych 96 groszy. Do wypłaty netto pozostaje kwota 786 złotych 33 groszy. Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdził nieściągalności należności. Powyższe ustalenia wraz z przedstawionymi przez skarżącą, na żądanie organu, dokumentami pozwoliły organowi przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pozwalające na umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Nie występuje również przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia, z art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy, gdyż nie zostały spełnione warunki z art. 28 ust. 3. Skarżąca posiada majątek podlegający egzekucji bądź też stanowiący podstawę do zabezpieczenia należności. Nie udowodniono ponadto okoliczności uniemożliwiających spłatę zadłużenia z powodu choroby płatnika bądź członków jego rodziny. Nie zaistniały także, w opinii organu, przesłanki z art. 28 ust 3a ustawy w związku z § 3 Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą także okoliczności poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Jednocześnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych zauważył, że decyzja o umorzeniu należności wydana przez wskazany organ ma charakter uznaniowy, co oznacza, że wystąpienie przesłanki określonej ustawą nie stwarza po stronie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obowiązku umorzenia zadłużenia, nawet w przypadku całkowitej nieściągalności. Podkreślono, że zasadą systemową jest płacenie składek. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do oceny zasadności oraz celowości uwzględnienia wniosku płatnika o umorzenie składek, zwłaszcza w kontekście możliwości naruszenia w przyszłości uprawnień do świadczeń emerytalno - rentowych samych ubezpieczonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, a zatem zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić. Ocena działalności administracji publicznej dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem jego zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), nazywanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną, jednakże w myśl § 2 tegoż artykułu Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego, bądź przepisu postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. ( art. 145 § 1 pkt 1 lit a - c p.p.s.a.). Uznanie administracyjne w ocenie Sądu nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ - zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), nazywanej dalej K.p.a., w związku z art. 77 § 1 K.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a. - zgodnie, z którą organ administracyjny zobowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 K.p.a. integralnych elementów prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w art. 107 § 3 K.p.a., w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Przepisy prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie dopuszczają możliwość umorzenia należności z tytułu składek w dwóch sytuacjach. Pierwsza, wskazana bezpośrednio w treści art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nazywanej dalej s.u.s., wiąże się z przesłankami nieściągalności należności wymienionymi w ust. 3 pkt. l - 6 s.u.s., druga wymieniona w art. 28 ust 3a s.u.s. - dotyczy jedynie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, jednakże dopuszcza w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Zgodnie z delegacją zamieszczoną w art. 28 ust. 3b s.u.s. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (dalej MGPiPS) określił w drodze rozporządzenia warunki umarzania należności w drugiej z powyższych sytuacji, w tym wskazał przesłanki warunkujące umorzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS - Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: * gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; * poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności: - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W związku z powyższym ocena wniosku umorzeniowego złożonego przez ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem składek, obejmować powinna badanie czy zachodzą w sprawie przesłanki ich nieściągalności, a jeśli takie nie występują w sprawie - czy sytuacja wnioskodawcy pozwala na umorzenie należności ze względów określonych w § 3 Rozporządzenia MGPiPS. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd zważył, że decyzja wydana w I jak i w II instancji nie zawierała wymaganej przez prawo kompleksowej oceny. Rozstrzygnięcie wydane w I instancji, wprawdzie jako postawę rozstrzygnięcia wskazywało art. 28 s.u.s., ale uzasadnienie decyzji ograniczyło się jedynie do przytoczenia przesłanek warunkujących umorzenie należności ze względu na ich nieściągalność oraz przedstawienia treści art. 28 ust. 3a s.u.s. wraz z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS. Organ II instancji, w uzasadnieniu swojej decyzji, lakonicznie przedstawił stan faktyczny sprawy, nie wymienił wielkości zadłużenia ani nie określił sumy naliczonych odsetek, ograniczając się w zasadzie do wymienienia pism, które zdaniem organu miały w sprawie walor dowodowy. W konsekwencji nie przeanalizowano możliwości płatniczych skarżącej, gdyż nie porównano uzyskiwanych przez nią dochodów z wysokością istniejącego na koncie zadłużenia. Nie wskazano żadnych faktów, które organ uznał za udowodnione ani dowodów na których się oparł. Wydana decyzja nie zawiera żadnej analizy stanu faktycznego sprawy, nie zawiera również uzasadnienia prawnego. Wydając zaskarżoną decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych "przemilczał" całkowicie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzenia MGPiPS. Nie odniósł się wprost do żadnej przesłanki zawartej w przepisach tychże aktów prawnych, o których wspomniał organ I instancji. W związku z tym nie będzie nadużyciem prawnym stwierdzenie, że pismo z dnia 04 października 2005 r. nie jest decyzją w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniesione odwołanie mające charakter środka prawnego dewolutywnego, nie spowodowało wszczęcia procedury wymaganej przez prawo. Nastąpiło tym samym naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w katalogu zasad ogólnych w art. 15 K.p.a., zasady dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy. Dwuinstancyjność postępowania należy rozumieć jako dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy. W postępowaniu II instancji powinna nastąpić ponowna analiza argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu w I instancji jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu I instancji, gdyż "istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji" (wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 09.10.1992 r., V SA 137/92; opubl. ONSA z. 1/1992, poz. 22) W niniejszej sprawie organ II instancji nie zastosował się do powyższej zasady. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzająca je decyzja organu I-ej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz z pominięciem przepisów prawa materialnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą być wykonane w całości.