III SA/Wa 3327/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek,, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skargi E. K. – [...] w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty kary pieniężnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 roku nr [...], 2) decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] skierowaną do Główny Inspektor Transportu Drogowego, zwany dalej "Głównym Inspektorem" – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kpa, art. 34 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148, ze zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 54), powoływanego dalej jako "Rozporządzenie" – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] o rozłożeniu E. K. [...] w S. na raty kary pieniężnej nałożonej decyzją administracyjną nr [...] w wysokości [...] zł. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu [...] listopada 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powoływany dalej jako "Inspektor Wojewódzki" wydał decyzję nakładającą na E. K. [...] w S., zwaną dalej "Skarżącą" karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu braku zainstalowanego przyrządu kontrolnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora z dnia [...] maja 2005 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. Skarżąca zwróciła się do Inspektora Wojewódzkiego o anulowanie powyższej kary, wskazując, że jej firma przeżywa problemy finansowe związane z coraz trudniejszą sytuacją gospodarczą w kraju. Dodatkowo Skarżąca podniosła, że w samochodzie [...] zamontowany został tachograf, który kosztował [...] zł., czego potwierdzeniem jest kserokopia faktury. Zdaniem Skarżącej przedmiotowa kara oraz koszt tachografu przekraczają wartość rynkową samochodu, który eksploatuje. Powyższe pismo Inspektor Wojewódzki potraktował jako wniosek o rozłożenie na raty kary pieniężnej i decyzją z dnia [...] lipca 2005 r, nr jak wyżej – działając na podstawie art. 104 § 1 Kpa w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz § 4 i § 7 pkt 1 Rozporządzenia – postanowił rozłożył na raty przedmiotowa należność pieniężną. W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2005 r. Skarżąca podniosła, że mimo przedstawienia trudnej sytuacji finansowej w postaci deklaracji podatkowej PIT -5L za maj 2005 r. Inspektor Wojewódzki nie znalazł podstaw do anulowania choć części kary. Zdaniem Skarżącej organ nie wziął pod uwagę interesu i dobra podatnika, zaś nałożona kara jest nie współmierna do popełnionego przewinienia. Skarżąca zaznaczyła, że ma nadzieję na to, że Główny Inspektor zmniejszy nałożoną na nią karę. Powoływaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2005 r. Główny Inspektor utrzymał decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2005 r. argumentując, że ponownym przeanalizowaniu sprawy nie znalazł podstaw do jej zmiany. Organ odwoławczy zaznaczył, że przy wydaniu decyzji uwzględnił możliwości płatnicze Skarżącej oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2005 r. nie sformułowała konkretnych zarzutów wobec zaskarżonej decyzji, a jedynie wskazała na swoją trudną sytuację finansową, która w jej ocenie, uzasadnia umorzenie względnie zmniejszenie nałożonej kary. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2005 r. oraz umorzenie, względnie obniżenie nałożonej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor powołując się na § 3 Rozporządzenia, wskazał, że przesłanki umorzenia należności pieniężnych stanowią zamknięty katalog, który nie może być uzupełniony przez uznanie administracyjne . Podniesione w odwołaniu i w skardze okoliczności nie mieszczą się w tym katalogu, ponieważ nie dowodzą całkowitej nieściągalności nałożonej kary, natomiast mogą być podstawą rozłożenia należności pieniężnych z niej wynikających na raty, stosownie do § 4 Rozporządzenia. Właśnie z tej możliwości skorzystały organy orzekające w niniejszej sprawie. Mając powyższe Główny Inspektor wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i mógłby jedynie uchylić zaskarżone postanowienie bądź stwierdzić jego nieważność, gdyby stwierdził, że narusza ono przepisy prawa w sposób określony w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Dodatkowo należy podnieść należy, że kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne nie może być rozumiana jako zastąpienie organów administracji w załatwieniu sprawy administracyjnej, bowiem kompetencja do działania w tym zakresie należy do organów administracji. Zadaniem sądu administracyjnego polega na dokonaniu kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu lub czynności administracji publicznej nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować działanie tego organu. Przyjęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, Warszawa 2005, s. 13). Mając powyższe na uwadze, rozpoznający sprawę skład orzekający nie mógł przychylić się do wniosku Skarżącej o "umorzenie, względnie obniżenie nałożonej kary pieniężnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrzył jednak wniesioną skargę dokonując rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy. Granice te wyznaczył całokształt prawnych aspektów stosunku administracyjnego, który jest objęty treścią zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przytoczony przepis stwarza podstawę prawną do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę należało wyeliminować z obrotu prawnego, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, skutkujących takimi wadami zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, które wymagały wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) kary pieniężne nałożone przez inspektorów transportu drogowego stanowią dochody budżetu państwa. Możliwość spłaty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, przypadających na podstawie przepisów szczególnych państwowym jednostkom sektora finansów publicznych, na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148, ze zm.), może być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzana, odraczana lub rozkładana na raty. Wykonując delegację zawartą w powoływanym przepisie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2001 r. określiła szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności, o których mowa w powyższej ustawie. Zgodnie z treścią § 4 powyższego Rozporządzenia kierownicy państwowych jednostek budżetowych lub dysponenci części budżetowych, na wniosek dłużnika (podkreślenie Sądu), mogą odroczyć termin spłaty całości lub części należności albo rozłożyć płatność na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa. Z kolei § 3 ust. 1 Rozporządzenia należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub części, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która następuje, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek określonych w pkt 1) – 4) tego przepisu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności oraz odroczenia terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenia płatności całości lub części należności na raty w odniesieniu do należności o charakterze administracyjno-prawnym zgodnie z § 7 pkt 1 Rozporządzenia ma formę decyzji kierownika państwowej jednostki budżetowej lub kierownika państwowego zakładu budżetowego albo dysponenta części budżetowej. Zauważyć przy tym należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego nie tylko zgodnie z art. 51 ust. 1 wykonuje wraz wojewódzkimi inspektorami transportu drogowego zadania Inspekcji Transportu Drogowego określone w ustawie o transporcie drogowym i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 53 ust. 1 tej ustawy jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 Kpa, w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. zwróciła się Inspektora Wojewódzkiego o anulowanie kary. Można więc z tego wnosić, iż oczekiwała ona od organu pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia w postaci umorzenia należności pieniężnej nałożonej decyzją administracyjną. Tymczasem Inspektor Wojewódzki potraktował pismo to jako wniosek o rozłożenie na raty przedmiotowej należności pieniężnej . W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie powoływanym wyżej § 4 Rozporządzenia rozłożenie na raty należności pieniężnej następuje wyłącznie na wniosek dłużnika. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że takie wniosku Skarżąca nie składała. W konsekwencji Sąd uznał, że decyzja Inspektora Wojewódzkiego i utrzymująca ją w mocy decyzja Generalnego Inspektora zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organy orzekające, bez wcześniejszego ustalenia żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie, w sposób dowolny odczytały wolę Skarżącej przyjmując, iż ta występuje z wnioskiem o rozłożenia na raty przedmiotowej kary pieniężnej. Taki sposób rozstrzygnięcia nie znajduje oparcia w przepisach ani w przepisach Kpa, jak i przepisach Rozporządzenia. Zdaniem Sądu brak jest możliwości podjęcia decyzji o rozłożeniu na raty bez wyraźnego wniosku dłużnika, na podstawie żądania strony o "anulowanie kary". Wskazane wyżej przepisy § 3, § 4 i § 7 Rozporządzenia takiego rozwiązania nie przewidują, a zatem organ nie może uzależniać wydanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia od własnej interpretacji żądania strony postępowania. Wprowadzając zatem nieprzewidziany prawem warunek, że do rozłożenia na raty należności pieniężnej wystarczy jakikolwiek wniosek strony, organy orzekające rażąco naruszyły § 4 Rozporządzenia, gdyż niejako "skróciły" jego normatywną treść eliminując wymóg złożenia stosownego wniosku. Główny Inspektor wydając decyzję w drugiej instancji na skutek odwołania, zobowiązany jest do wydania jednego z rozstrzygnięć enumeratywnie wskazanych w art. 138 Kpa. O ile na podstawie treści wniosku wszczynającego postępowanie trudno ustalić intencję żądań Skarżącej, to w odwołaniu ta ostatnia wprost podnosiła, że przepisy prawa umożliwiają "zaniechanie lub częściowe umorzenie nałożonej kary". Jeżeli zatem Główny Inspektor mimo tak sformułowanej treści odwołania postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, powołując w uzasadnieniu swojej decyzji przepis § 3 ust. 1 Rozporządzenia dotyczący umarzania należności pieniężnych i wywodząc, że wziął pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa, to również on naruszył rażąco przepisy prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. (zob. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3121/02, LEX nr 156916).W wyroku z dnia 30 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SA 3763/02, LEX nr 156952 stwierdził, że: " Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1Kpa mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej". Skład orzekający w niniejszej w pełni ten pogląd podziela. Główny Inspektor nie powinien był zatem opierać się na ustaleniach, co do treści żądania Skarżącej poczynionych przez Inspektora Wojewódzkiego, jeżeli z dalszych jej pism wynikał odmienny od tego sformułowania, rzeczywisty zakres żądania Skarżącej. Jeżeli natomiast miałby mieć wątpliwości, to powinien był zwrócić się do Skarżącej o sprecyzowanie zakresu żądania, podając już na tym etapie postępowania wyjaśnienie, co do możliwości załatwienia sprawy. W każdym razie Główny Inspektor nie powinien zmieniać zakresu żądania Skarżącej, gdyż był nim związany. , W takiej sytuacji granice sprawy wytyczało pismo Skarżącej z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatytułowane "odwołanie", które Główny Inspektor zasadnie rozpatrzył, jednakże błędnie zinterpretował zakres tego wniosku. Oczywiste naruszenie reguł orzekania przez Głównego Inspektora w rozpatrywanej sprawie, jako rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego, stanowi podstawę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia 27 lipca 2005 r. Powyższa wadliwość tych decyzji skutkująca stwierdzeniem ich nieważności, sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd meritum sprawy, czyli kwestii umorzenia należności pieniężnej. Stwierdzenie nieważności obu decyzji nie oznacza więc, że wniosek Skarżącej o umorzenie powyższej należności uznano za zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy orzekające. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o całości żądań Skarżącego objętych tą sprawą. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 Kpa i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Przed wydaniem decyzji organy obu instancji powinny także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 Kpa, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono, nie mogą być wykonane, określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 210 § 1 p.p.s.a. nie zasądził na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, ponieważ nie Skarżąca nie złożyła stosownego wniosku.