III SA/Wa 3332/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2006 r. sprawy ze skargi "[...]" sp. z o.o. w K.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...], która była przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o., zwanej dalej "Skarżącą", Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "Prezesem Zakładu", utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] stwierdzającą brak podstaw do umorzenia odsetek za zwłokę - od należności z tytułu finansowanych przez płatnika składek za okres od lipca do grudnia 2004 r. - w łącznej wysokości [...] zł plus dalszych odsetek za zwłokę liczonych do dnia zapłaty włącznie. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "Zakładem", stwierdził brak podstaw do umorzenia ww. należności wyjaśniając, że zgodnie z art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ocenie Zakładu czasookres zadłużenia Skarżącej, posiadany przez nią majątek w postaci nieruchomości i ruchomości, wywiązywanie się z propozycji układowych wobec innych wierzycieli, a także przystąpienie do opłacania składek począwszy od stycznia 2005 r., pozwala stwierdzić, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za umorzeniem przedmiotowych należności. Ponadto, według organu art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie przewiduje możliwości umarzania samych odsetek, a tylko umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, dodatkowej opłaty i należnych Zakładowi kosztów upomnienia oraz opłaty prolongacyjnej. Odnosząc się do wniosku Skarżącej z dnia [...] lipca 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu zasadniczo argumentował tak, jak Zakład w ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. W ocenie Prezesa Zakładu zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz podnoszone w powyższym wniosku przez Skarżącą dodatkowe argumenty nie potwierdziły, iż zachodzą okoliczności uniemożliwiające spłatę zadłużenia. Zadaniem Prezesa Zakładu problemy finansowe Skarżącej mają charakter przejściowy, zaś uzyskiwane dochody z prowadzonej działalności pozwalając na przystąpienie do regulowania powstałego zadłużenia. Organ odwoławczy także zwrócił uwagę, iż przepisy u.s.u.s. nie przewidują możliwości umorzenia jedynie samych odsetek. Na decyzję Prezesa Zakładu Skarżąca złożyła skargę z dnia [...] października 2005 r., w której zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego poprzez: - wybiórcze jego zastosowanie polegające na pominięciu przesłanki całkowitej nieściągalności w postaci oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości (art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s.), a tym samym nie uwzględnienie dowodu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. oddalającego wniosek Skarżącej o ogłoszenie upadłości z uwagi na fakt, że majątek niewypłacalnego dłużnika nie wystarcza nawet na zaspokojenie kosztów postępowania, a także - błędną interpretację tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż bez umorzenia należności głównej nie mogą być umorzone same odsetki. Zdaniem Skarżącej "podstawowe zasady prawa nakazują tę teorię odrzucić", przy zastosowaniu wnioskowania a maiori ad minus. Ustawowy zapis należy rozumieć w ten sposób, że skoro należność główna może zostać umorzona nawet w całości, to tym bardziej mogą zostać umorzone same odsetki. W skardze podniesiono również, że organ orzekający błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, zarówno w zakresie możliwości płatniczych Skarżącej, jak i majątku z którego zaległości mogłyby zostać pokryte. Według Skarżącej organ ten wadliwie też ocenił realizację zobowiązań Skarżącej wobec innych wierzycieli, których - w przeciwieństwie do stanowiska organu - Skarżąca nie realizuje. Wobec powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, argumentując zbieżnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę pod tym kątem skargę należało uznać za zasadną. Przede wszystkim zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący błędnej interpretacji przez Prezesa Zakładu przepisów u.s.u.s. w zakresie dotyczącym umarzania odsetek. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzjach organów orzekających i w odpowiedzi na skargę, iż jakoby z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę (podkreśl. Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Prezes Zakładu nie dokonał zatem właściwych ustaleń i rozważenia sprawy, tj. oceny czy w przypadku Skarżącej wystąpiły przesłanki do umorzenia samych odsetek. Organ ten, błędnie interpretując art. 28 u.s.u.s., badał, czy istniały podstawy do umorzenia składek, o co Skarżąca nie występowała, wnioskując o spłatę tych ostatnich w układzie ratalnym. Odmowa umorzenia odsetek nie mogła więc nastąpić z tego względu, iż w ocenie organu brak było podstaw do umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika. Wadliwość zaskarżonej decyzji przejawia się także w tym, iż utrzymano nią w mocy decyzję, która orzekała również o odsetkach nieistniejących w dniu jej wydania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Zakład odmówił bowiem umorzenia nie tylko odsetek za zwłokę, które był w stanie wyliczyć ([...] zł), lecz także "dalszych odsetek za zwłokę liczonych do dnia zapłaty włącznie" (podkreśl. Sądu). Organ nie wyjaśnił przy tym w zaskarżonej decyzji na jaki dzień wskazana kwota odsetek została wyliczona. Niezależnie jednak od tego uchybienia, niedopuszczalne było utrzymanie w mocy orzeczenia o odmowie umorzenia tych odsetek, które w dacie orzekania nie istniały, czyli odsetek okresu przyszłego. Umorzyć bowiem można wyłącznie takie należności, które są znane i wymagalne. Orzeczenie o umorzeniu lub odmowie umorzenia nie może mieć charakteru orzeczenia co do zasady, lecz winno przybierać postać skonkretyzowaną, odnosić się do ściśle określonych należności i to ujętych kwotowo. Tylko wówczas jest możliwe ustalenie zakresu praw i obowiązków o charakterze pieniężnym, które wynikają z wydanej decyzji. Skoro w niniejszej sprawie Prezes Zakładu błędnie przyjął, iż przepisy u.s.u.s. nie zwierają podstaw prawnych do umorzenia samych odsetek, a tego dotyczyła rozpoznana sprawa, to tym samym ocena pozostałych naruszeń prawa zgłoszonych w skardze straciła rację bytu, jako że w istocie odnoszą się one do ustaleń organu, które poczynione zostały na błędnych założeniach normatywnych. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Zakładu, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienie odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 Kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 Kpa zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić Skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe w przypadkach określonych w art. 10 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Skarżąca wnosiła o zasądzenie kosztów postępowania. Należy jednak zwrócić uwagę, że kosztów sądowych nie poniosła, gdyż była z nich zwolniona na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a. Ponadto, na etapie postępowania sądowego nie korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, z którym wiązałby się zwrot kosztów, jak również nie brała udziału w rozprawie, a zatem nie poniosła także kosztów przejazdu do Sądu. W tej sytuacji wniosek o zwrot kosztów należało uznać za bezzasadny.