III SA/Wa 3336/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z [...] lipca 2005 roku A. A. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w O. W. o umorzenie wszystkich należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z uwagi na brak środków do życia, brak pracy i utratę prawa do zasiłku. Decyzją z [...] września 2005 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za okres luty, kwiecień, lipiec, listopad, grudzień 2003 roku i od stycznia do marca 2004 roku, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP za okresy od stycznia do grudnia 2003 roku i od stycznia do marca 2004 roku oraz kosztów upomnienia, dodatkowej opłaty i odsetek za zwłokę naliczonych do dnia [...] lipca 2005 roku w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 28 ustawy z [...] października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.), należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane w przypadku całkowitej nieściągalności, a także pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeśli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich zapłacenia. Ustalono, że wnioskodawca osiąga dochód w kwocie około [...] zł miesięcznie, korzysta z pomocy rodziny, prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną, która nie osiąga żadnych dowodów, jest właścicielem samochodu o wartości około [...] zł, a koszty utrzymania rodziny określił na kwotę [...] zł miesięcznie. Organ uznał, iż nie zachodzą przesłanki do uznania całkowitej nieściągalności, gdyż była prowadzona skuteczne egzekucja, zaś wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów, które uzasadniałyby umorzenie zaległości pomimo braku całkowitej nieściągalności. A. A. pismem z dnia[...] października 2005 roku wniósł o ponowne rozpoznania sprawy podnosząc, iż egzekucja była prowadzona z zasiłku dla bezrobotnych, który pobierał do czerwca 2005 roku. W chwili składania wniosku nie posiada żadnych dochodów, nie stać go na wyremontowanie dachu, nie ma pieniędzy na opał, nie ma środków na życie. Decyzją z [...] października 2005 roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, iż nie zachodzą okoliczności pozwalające na umorzenie należności z uwagi na całkowitą nieściągalność, dłużnik nie wykazał, że jego sytuacja majątkowa i rodzinna nie pozwala na spłatę zadłużenia, nie przedstawił dokumentacji, z której wynikałoby, że ma poważne problemy zdrowotne, czy też był ofiarą klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Na decyzję organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. A. w dniu [...] listopada 2005 roku, podnosząc, iż jedynym jego dochodem jest świadczenie otrzymywane z Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w kwocie [...] zł miesięcznie, nie dysponuje żadnymi informacjami, których nie posiadałby ZUS. Pracownicy ZUS nie wykazują zainteresowania jego ciężką sytuacją. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] stycznia 2006 roku dodał, że z uwagi na wiek (54 lata i 56 lat) on i jego żona mają problem ze znalezieniem pracy i żyją dzięki pomocy rodziny i znajomych. W odpowiedzi na skargę z 26 października 2005 roku organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w wydanych decyzjach. Dodano, iż decyzja o umorzeniu należności oparta jest na swobodnym uznaniu administracyjnym. Skarżący jest osobą zdolną do pracy zarobkowej, w każdej chwili może podjąć zatrudnienie, a z wynagrodzenia może być wszczęta egzekucja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej do płacenia należności z tytułu składek, na jej wniosek, uwzględniając stan finansów ubezpieczeń społecznych, można umorzyć je. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - zwanego dalej rozporządzeniem. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, gdy opłacenie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Od tej decyzji na podst. art.83 ust.4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz.1071 ze zmianami, zwanej dalej k.p.a.). Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak lakonicznie sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu decyzji pierwszej i drugiej instancji wskazano jedynie, iż prowadzona jest w stosunku do skarżącego skuteczna egzekucja, a on sam nie wykazał odpowiednimi dokumentami, że jego sytuacja nie pozwala na uiszczenie zaległości, gdyż grozi to pozbawieniem środków niezbędnych do utrzymania. Takie uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną k.p.a. W toku postępowania A. A. złożył szereg dokumentów dotyczących jego sytuacji majątkowej, rodzinnej, w tym zaświadczenia z urzędu pracy, urzędu skarbowego, starostwa powiatowego, ośrodka pomocy społecznej, a także własne oświadczenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych również we własnym zakresie przeprowadził ustalenia w tym przedmiocie i ustalenia te zgadzają się ze sobą. Niezrozumiały jest w tej sytuacji zarzut organu, że skarżący nie przedstawił dokumentów świadczących o jego sytuacji materialnej i rodzinnej. Natomiast z całą pewnością w uzasadnieniu decyzji zabrakło analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem dochodów skarżącego, majątku, jakim dysponuje, możliwości zarobkowych i porównania go z podstawowymi potrzebami jego i jego rodziny (potrzebami, które dotyczą wszystkich sfer życia, a nie jedynie wydatkami związanych z eksploatacją zajmowanego mieszkania - wg skarżącego 135 zł miesięczne). Bez dokonania tej analizy stwierdzenie organu, iż "dłużnik nie wykazał, że jego sytuacja nie pozwala na spłatę zadłużenia, gdyż grozi to pozbawieniem środków niezbędnych do utrzymania rodziny", jest stwierdzeniem niepopartym żadnymi argumentami. A. A. podnosił również, iż egzekucja, o której pisano w uzasadnieniu decyzji organów, była z egzekucją z zasiłku dla bezrobotnych, którego nie pobiera od czerwca 2005 roku. Ten fakt pozostał jednak poza zainteresowaniem organu. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego odwołania, wniosku i wskazywanych przez skarżącego dokumentów, ma on prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa ZUS bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony i złożonych do akt dokumentów, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W związku z powyższym wskazać należy, że organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien po przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów, odnieść się do wniosku, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, jak również odnieść się szczegółowo do zarzutów skarżącego i do dokumentów złożonych przez niego do akt sprawy. Jednakże z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Sąd zważył również, iż organ przed wydaniem decyzji, nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowana szkodę). Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ również nie wskazywał żadnej z nich. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr , poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie uczynił. Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału, organ powinien wydawać decyzję. Pozwala to na wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. Tak ukształtowane postępowanie ma na celu uniknięcie niepotrzebnego postępowania odwoławczego w przypadku, gdyby strona dysponowała jeszcze dodatkowymi dowodami i umożliwia ustosunkowanie się do tych dowodów już w decyzji pierwszej instancji. Wydawanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału, niepotrzebnie wydłuża postępowanie administracyjne, które zgodnie z art. 12§1 k.p.a. powinno być prowadzone wnikliwie i szybko. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).